纳税评估、日常检查与税务稽查的定位及其衔接问题的探

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1、纳税评估、日常检查与税务稽查的定位及其衔接问题的探析方同艳摘要：纳税评估、日常检查与税务稽查是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，属于税务管理的不同环节，对推进依法治税，加强税务管理，优化纳税服务具有十分重要的意义。本文分析了目前税收工作中三者之间出现的缺位、越位等脱节现象，并从现有税收法律环境出发，就纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题进行了探讨，提出了完善有关法规制度，正确划分三者之间的职责范围，加强部门之间的衔接与协调的具体设想。关键词：纳税评估税务检查职责定位规范衔接随着税收征管改

2、革的不断深化，国家税务总局于1995年提出了“以纳税中报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集屮征收，重点稽查”的30字的新税收征管模式。1997年1刀，国务院办公厅转发国家税务总局关于税收征管改革的总体方案，在全国税务系统开始全面推行这一新征管模式，在调整税收征、管、查专业职能的同时，基本实现了从税务机关对纳税人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动中报纳税的转变。但由于对新征管模式理解上的偏差，一些人片面地认为实行纳税人自行中报就是坐等纳税人上门，过分强调将工作重点放在集屮征收和重点稽查上，忽视了对纳税人的H常

3、管理，导致对税源控管能力弱化，“责任淡化、疏于管理”的问题凸现，税款流失成为当前和今后相当t一段时间内税收征管面临的最主要的风险。2004年7丿」，谢旭人局长在全国税收征管工作会上提出，要按照“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”的原则建立新的税收管理员制度，将原“30字”征管模式增加了“强化管理”4个字。强化管理的核心内容是税源管理，纳税评估作为国际上有效实丿施税源管理的通行做法，被引入到新的税收管理员制度Z屮。2005年3月国家税务总局正式下发〈〈纳税评估管理办法（试行）>>,标志着纳税评估作为税收管理的

4、一个核心环节，与日常检查、税务稽查一起构成税务机关强化税收征管的重要手段和方法，得到了各级税务部门的重视，并在推进依法治税，引导纳税遵从，防范税收风险，捉高征管能力，优化纳税服务过程中发近挥着十分重要的作用。但由于法规制度不完善，法律定位不准确，职责分工不明确等原因导致纳税评估、FI常检查与税务稽查之间出现了缺位、越位和不协调的现象，给止常的税收工作秩序带來了很大的影响，因此对纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题的研究具有〕分重要的理论意义和实践价值。一、纳税评估、日常检查与税务稽查在定位及

5、其衔接方面存在的主要问题（-）现行纳税评估体系的局限性1、纳税评估的法律地位不明确，评估结果处理缺少法律依据。《纳税评估管理办法（试行）》的颁布实施，标志着税收征管工作重心向税源管理实现了战略性调整。纳税评估作为一项税务管理活动，属于行政管理行为，任何合法的行政行为都必须得到国家的法律、法规的授权，但在《税收征收管理法》及其实施细则中均无有关纳税评估的表述，没有赋予纳税评估应有的法律地位，使得纳税评估工作始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，很难把握操作的准确尺度。对纳税评估

6、中发现的涉税违法行为通常采取宽容性的处理，即《纳税评估管理办法》第18条“对纳税评估屮发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具冇偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正”的规定，便含有对此类行为免于行政处罚之意，超出了我国现行《税收征管法》及实施细则的免责规定,显著加重了纳税评估人员的执法风险。2、纳税评估制度休系不完善，实际操作过程中随意性较大。《纳税评估管理办法（试行）》对纳税评估工作作出了指导性的规定，但缺少可操作性的纳

7、税评估工作规程，没冇制定相配套的纳税评估职责分工、质量控制、责任追究、绩效考核等制度休系，实际操作过程中随意性较大，纳税评估的作用得不到应有的发挥。表现为纳税评估在当前存在两种错误的观念：一是纳税评估“无用论”，认为纳税评估是一种内部审计行为，以案头审核为主，所依赖的纳税信息资料的全面性、真实性和准确性受到限制，评估结论的可靠性受到质疑，不必向纳税人发出任何形式的法律文书，使得评估工作大多流于形式,发挥不了应有的作用；二是纳税评估“万能论”，认为纳税评估就是管理环节的“稽查”，对于靠案头资料和税务约谈无法证实的疑

8、点问题，既可进行调账核查，也可进行实地核查，而且这种“评估式稽查”不受税务稽查程序的严格限制，并且对评估中发现的问题乂可进行宽容性和灵活性处理，使得纳税评佔成为征管过程中进退口如的“力"能武器”，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。（-）征管部门的日常检查日益被边缘化1、征管部门口身以纳税评佔代替了日常检查。根拯《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》