基层选择性治理偏差

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1、基层选择性治理偏差郑风田农民对公共品的真正需求很难传递到上级政府，从而导致公共项目服务效果差。我国冃前这种“口上而下”的供给模式，带来的最大负面影响就是提供的基础设施并不是农民最急需的当下，农村基层治理出现了一种新的倾向，即选择性治理，比如热衷于招商引资、大上项目、上大项目，而公共服务项目，如环境污染治理、教育投资、道路建设等公益性项目治理意愿弱、工作成效差。这种现象引人深思。取消农业税之后，国家加大了对农村的投入，年投入已近万亿，在这样的格局下我国的农村基层工作发生了根本性的转变，农村基层治理的模

2、式正从过去的“管制型”向“合作型”转换、从过去的管理向提供公共服务转型。但这种转型却并不尽如人意。为什么又会出现这样的治理性偏差？首先是官员身份定位转变的困难。几千年来基层干部的角色定位是领导，突然提出要从领导角色向服务角色转变，基层干部要对自身角色与身份地位进行重新认识和转变，这需要时间去适应。比如“村两委”是既要完成上级领导交给的政府“代理人”角色，又是要负责來搞好本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色,着实对他们的能力耍求很高，挑战也很大。他们需耍进行不断的培训、考察与指导，才能完成角色的转

3、变。其次是考核机制的路径依赖。改革开放三十多年来，我国形成了一整套的县际竞争考核指标体系，还有各种“一票否决”等规定。除了尽量不触碰红线Z外,基层官员通过招标引资与大上项冃，更容易获得漂亮的GDP增长率，从而为升迁获得良好的政绩。再次是目前的机制设计也存在弊端，使工作难做。为了防止过去部分官员乱收费、乱上项冃，在我国农村冃前公共项冃规定实行“一事一议”，初衷是好的，但在实际执行过程中往往出现“一事无成”的局面。因为现在中西部2亿多农村劳动力外出打工，出现“空心村”现象；再者目前村民之间的收入差距己愈

4、拉愈大，村民们对公共品的需求差异也很大，由此导致或者是“一事一议”会议召集不起來，或者难达成共识，结果工作无法进行。最后是自上而下的发展思路导致农民意愿的缺失与公共项目供给的偏差错位。目前我国的涉农项目的决策权完全掌握在供给方，这些项目不少并不是农村所急需的。我国地区特征差别很大，农民的需求差异也很不同。农民对公共品的真正需求很难传递到上级政府，从而导致公共项目服务效果差。我国目前这种“自上而下”的供给模式，带来最大的负面影响就是提供的基础设施并不是农民最急需的。要想走出选择性治理困境，需要做的事情

5、还有很多。首要是需以“农民本位”视角重新建构我国基层治理框架。农村建设的目标、任务应该充分尊重农民意愿，反映农民要求，过程要让农民充分参与，建设成果要让农民来评判。只有这样，才能真正避免治理性偏差，调动起农民的积极性。还有，要建立“自下而上”的传递机制与农民需求表达机制。韩国在新农村建设中很注重农民的利益表达，不少公共项目往往先由农民提出,政府再对这些意见进行整理分析，以作为农业预算和农村发展政策制定的原始依据。因此，在基础设施投资决策屮建立需求表达机制，应该按照农民的需求作为农村公共品投资的依据。

6、进一步建立项目选择中农民意愿表达机制，要注重在农民和政府之间构建出一个可以表达农民真实意愿和心声的“桥梁”，去实地了解冃前农民最急需什么帮助。此外，要增加农民组织化程度与增加农民参与的监督机制。为了避免出现部门利益最大化与领导工程、面子工程等不正常现象，必须提高农民的组织化程度，让农民更多地参与相关的监督机制。最终还需考虑考核标准问题，考核标准应该增加民生内容，尤其是应该增加所在社区的民众满意度调杳。冃前许多对基层政府的考核只对上负责而不是对下负责。可以通过第三方随机抽样，来考核农民对本村领导工作的

7、满意度，从而把那些只围绕上级转而不考虑本村居民实际感受的给选下去。当然“一事一议”机制也应该根据各村的实际情况來调整，国家层面也应该加大项目进村的力度与数量等。（作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授）