养老保险城乡统筹实施路径研究

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1、养老保险城乡统筹实施路径研究以扩面覆盖的制度历史路径，重新审视我国社会保障60多余年来改革发展路线，尤其是改革开放以后的社会养老保险改革，可以发现其制度设计的典型特点：我们总是习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分，针对其社会分层的特点进行制度分门别类设计，譬如分别建立城镇职工、公务员或机关事业单位职工、军人、城镇个体工商户及灵活就业人员、农民工、失地农民、计牛两户等若干群体的制度安排。这里，借用抽象概念，可将这种按照保障对象的单位类别、群体特征或身份类别等社会属性作为划分依据、分门别类建制的制度设计路径称之为“人群分设”的思路。建国以来，无论是计划经济吋代的“劳动保险”，

2、还是改革开放后初期的“社会保险”改革，基本上都一直是按“人群分设”思路所主导。其中，城镇职工基本养老保险制度扩而进程，先后经历了从合同制工人到非合同制工人，从国有企业到私营企业，从就业职工到普通居民的渐进过程。这种传统路径的优点是，容易根据参保人的社会分层进行相应的制度设计，有利丁•识别目标群体的共性特征，相对集中地解决某一突出社会群体迫切的社会保障需求。在组织实施过程中，有利于参保扩面的组织发动，有利于区分轻重缓急、便于渐进推行和利于操作管理等优势，也迎合了典型的中国特色式的“摸着石头过河”的路径依赖。但是，长期以来，这种设计思维和行动路线也为新时代社会保障制度遗留了城乡统筹的难题。建立更

3、加公平可持续的社会保障体系成为党的十八大三中全会改革的重要内容。1•制度体系碎片化。社会保险遵循大数法则的内在要求，天然地追求制度公平和统一。在尽可能大的范围内公平的筹资机制、统一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地发挥制度的综合保障效益，包括经济效率和社会效益。但传统的按"人群分设”的制度安排，往往因社会分层划分过细、统筹层次设计过低局限，叠加地广人多的特殊国情，城乡差别大、区域差别大，难以避免地形成了多样化的政策差异，导致制度体系多度碎片化，造成关系转移难、资金调剂难和待遇攀比多等多重社会矛盾。评估我国社保制度改革，“城镇职工养老改革的经验教训之一就是集中不足而分散过度，呈现制度碎片化

4、、管理分散化状况，给制度统一、基金统筹、关系转移带来了阻力”。如今，我国社保制度碎片化困境及其矛盾FI益凸显，加快促进社保制度的总体性和统一性，努力缩小城乡、区域差别、制度差别成为当前我国养老保险统筹城乡重要任务。•参与机会不均等。从起点公平来看，机会不均等往往由制度的缺失、起步时间的不一致、或者非经济因素条件限制等原因造成。长期以来，农民的制度安排缺失，受益群体内部由于碎片化的制度分割，限制和约束了参保对象，参保人往往因身份等非经济或职业原因被限阻隔，导致各群体之间享有养老社会保障权利不公、机会不均等，微观上，主要体现在突出地强调社会身份，忽略不同群体间经济收入差别等经济实质，无论是筹资还

5、是待遇，均存在事实上的不平等现象。譬如“新农保”实施前，广大农民的社保权益缺失；“新农保”实施后，未纳入制度覆盖的城老年居民，因为制度分割也无法享有农村富人都能享有的普惠均等的国家基础养老金。同样由于制度分阻或户籍等身份限制，即使农民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城镇居民一样的基本医保参与机会以获取相应大保障待遇。同时，收入较低的城镇居民，也会为“新农合”的低标准缴费及相应的保障待遇而羡慕不已。此外，游走在各项制度之间的一些边缘群体,其社会保险权益往往会被忽略。譬如农民工等流动群体。总Z,—旦制度分隔造成养老保险参与机会的起点不公，市此产生的一系列后期“连锁效应”将产生深远的历史影响，

6、后果也是难以估量的。.再次分配的不公平。当前，越来越多的研究已经注意到，社会群体之间的初次分配利益失衡已经成为一个阻碍社会公平、影响社会保障体系完善的根源，社会保障领域的再次分配的公平性问题更该警惕。近年来，国家通过财政投入,不断新增调整退休人员养老金，连续进行了养老金十年连调。退休人员基本养老金中的财政分配效应越来越成为退休养老金收入中的重要部分。但由于群体性的制度分割和参与机会的不均等甚至缺失，同一制度内不同群体的利益分配尚难以平衡，未纳入覆盖群体的公平权益更无从分享。从公平的视野来看，当前制度屮退休待遇攀比才盾，归根结底就是由养老制度碎片化分割体系造成的，起点不公必然导致结果不公，且日

7、后难以调和。再公平的调整机制也不如养老金计发办法自然计算的养老金更能体现制度公平。另一方面，制度的碎片化导致管理体制分割，进而影响制度整体协调发展，可能会加剧群体间社保权益分配的不公平。例如当前我国针对广大农民和城镇居民养老保险项目，具有明显的社会救助特征，财政补贴是缴费来源的主要重要组成部分，但是,由于各项制度管理体制分割，往往致使各项制度间的整体统筹规划和长远思考缺位，从而使各项制度间的财政机制各自为阵。