创新基层机制构建监督网络的探索与思考(完稿)

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1、创新农村基层治理机制构建监督网络的探索与思考随着城乡一体化的进一步推进和深入，农村新型社区逐渐增多，集体经济不断壮大，村（居）民的民主意识也不断增强，这一切都对农村的管理方式和治理机制提出了新要求。如何建设“管理民主”的社会主义新农村，构建和谐社会；如何把村民自治中的“民主监督”落到实处，进一步加强农村党风廉政建设，是构建新型治理机制同时必须面对、思考的问题。只有建立起科学的农村基层监督网络和防控机制，才能维护农村正常的治理秩序，实现有效的村（居）务管理，促进农村持续高速发展，最大限度地促进统筹城乡综合配套改革试验区建设。作为成都市统筹综合配套改革的试点区域，和镇今年

2、以来在**社区进行基层治理机制改革过程中对农村监督体系存在的问题进行了深入分析，并结合实际对构建监督网络做了一些积极的探索和尝试。一、现有农村监督体系存在的问题一是缺乏有效民主监督机制。2004年6月两办下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。但是，由于对《意见》的知晓率不高参与监督意识淡薄，许多地方村级党组织、村（居）委会、集体经济组织处于“三合一”状态，缺乏相应的制衡和约束机制，导致“一言堂”,少数人说了算，村（居）民主监督的要求难以通过相应的平台和机制得到落实和保障。二是立法不明监管主体缺失。按照现

3、行法律规定，村（居）委会是基层群众性自治组织，不属于国家行政机关，其成员也不属于乡镇（街道办）人民政府任命的人员，也就不在监察部门的监管之内，刑法规定的一系列惩处贪污、受贿、挪用公款等犯罪对村干部违法违纪的行为认定并不适用，一旦案发，较难处理。后来虽然明确了村（社区）干部在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为，属于检察机关管辖范围，至于在管理村（社区）内部事务中产生的其他违法乱纪行为，司法机关往往很难介入。另外，非党员村（社区）干部的行为，除了触犯刑律外，对其轻微的违法违纪行为或者工作作风、工作态度方面的问题，目前尚无切实可行的法规依据来查办。对这部分

4、村（社区）干部，除了批评教育外，缺乏有效监督，特别是纪律约束措施，出现了纪检机关无法监督，公安、检察机关又监督不了的“监督空档”。（二）内部监督薄弱近年来，基层民主政治建设得到进一步完善和发展，农村基层成立了群众参与的各种民主管理、民主监督组织，但是从实际效果来看,还存在许多问题。一是村民氏主意识淡薄，参与监督积极性不高。由于自身素质和长期以来思想观念的影响，大多数村（居）民自治意识、民主意识较为淡薄，监督意愿不强，加上个人能力和素质上与当前实施有效监督的要求不相适应，如何进行“自治”，如何参与“监督”也就无从谈起。大部分群众在只要没有侵害到自身利益时，存在“事不关己

5、，高高挂起”的想法，都不愿意对村干部进行很严格的监督。二是制度约束力不强，监督制约不力。目前各地为规范村（社区）干部的行为，出台制定了相应的规章制度，同时也采取了相应的措施,但是由于这些制度缺乏系统性，预见性，往往是头痛医头，脚痛医脚,甚至有许多是“亡羊补牢”滞后的制度。如目前推行的村务、政务“两公开”，对村（社区）两委起到了一定的监督和约束作用，但由于有些村（社区）村（居）务管理不透明，公开的版面有限，项目设置粗略，表面东西较多，群众难以了解实情详情，而最终没有达到有效监督的目的。三是缺乏权力分解制衡机制，监督制度“虚置化”严重。在现行体制下，由于没有建立严密的权力

6、分解和监督体制，村级组织基本上采用决策、执行和监督“三合一”的运行机制，导致监督也基本上是“手心”监督“手背”或者“下级”监督“上级”的状况，监督制度“虚置化”的问题比较严重。通常情况下，农村普遍建立的村（居）务监督小组和理财小组组长均由两委成员担任，而“两委”又在村级党组织的领导下，导致监督过程缺少独立性，监督效能低，发挥不出应有的作用。另外，由于村（居）民会议和村（居）民代表会议无权对党支部进行监督，如果两委职责不明，作为村（居）民自治的权力机构—-村（居）民会议和村（居）民代表会议，实际上很难履行其监督职责，因而往往也就成了一种虚设。目前所查办的村（社区）干部腐

7、败案件呈现群体化趋势，“串案”“窝案”增多的现象也说明“同体监督”方式很难实现真正意义上的民主监督。（三）外部监督缺乏网络村（居）民自治后，乡镇政府与村（居）委会的关系发生了变化,政府与村委会更多的是指导关系，对村（社区）干部缺乏有效的监管网络和途径，深入倾听群众意见渠道也十分有限，了解不到实际情况,监督还处于“事先基本没有监督，事中基本难以监督，事后基本不是监督”的状况。一方面村（居）干部作为一个特殊群体，目前采取的是有关部门按职能分工各管一段的方式管理，组织部门管党建，民政部门管选举，农委（农经）管集体资产和离任审计，违法违纪归纪检监察部门，刑事