治理理念视角下财政管理体制改革的新思考

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1、治理理念视角下财政管理体制改革的新思考［摘要］十八届三屮全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，财政管理体制改革理应体现治理的思想。在政府治理的框架内，适应治理的需求，完善现行财政管理体制，尊重治理参与主体的利益诉求，进一步深化我国分税制财政管理体制改革，从而构建具有较强民主性和法治性、中央政府与地方政府共治、共享、互惠的财政管理体制。［关键词］政府治理；财政管理体制；分税制中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1008-4096(2016)03-0072-05一、问题的提出1989年世界银行发

2、表的研究报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中首先使用了“治理危机”一词，此后治理在政治发展研究中被广泛应用，后來治理理念被引入到主权国家的政府治理上。20世纪90年代西方学者采用“治理”一词，强调政府放权和向社会授权。实现多主体和多屮心治理，并且主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。所谓治理是指用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化与民主化的目的。治理的主要特征是：就治理目标而言，是实现多元主体的利益均衡；就治理主体而言，是实现多主体、多中心的平等共治；就治理对象而言，注重在多元主体方面明晰责

3、任基础上的监督；就治理依据而言，主要依靠契约和法律法规；就治理作用而言，在于规范权利和责任；就治理方式而言。关键是实行顶层设计。本文认为，政府治理的产牛和发展与公司治理冇着密切的关系，是公司治理理念在政府领域和政治领域的延伸。因此，从一定意义上说，公司治理在先，政府治理在后。国家治理主要包扭政府治理、社会治理、公司治理和第三方治理。就我国实际而言，十八届三中全会将全面深化改革的总目标界定为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护

4、市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。这一提法突出了我国财政职能的定位以及政府间财政关系的载体一一财政管理体制改革的重要性。财政税收制度是国家治理休系的重要组成部分，也是政府治理的基础，政府财政收入和支出的制度安排是履行各级政府职能、提高政府治理能力的基本财力保障。二、现行分税制财政管理体制存在的主要问题与成因1.现行分税制财政管理体制存在的主要问题(1)不规范的财政集权和分权并存，财力集中和分散并存。1994年的分税制财政管理体制只是初步在中央政府和省级政府之间进行了一定范围的事权和财权划分。但部分事权和财权的划分不

5、科学，导致屮央政府和省级政府之间的支出责任与事权、财权、财力不匹配。(2)分税制财政管理体制实行以来，中央政府频繁地上收财力，下放事权和支出责任，造成分税制财政管理体制始终处于不稳定状态，同时也造成基层政府及其财政运转困难，使地方各级财政或多或少地存在隐性财政赤字。（3）没有形成地方主体税种，更没有形成地方税收体系，尤其是财产税体系的构建明显滞后。相反屮央政府所属的中央税收体系已基本形成，并且也确立了税源较为充裕的主体税种。（4）中央政府对省级政府的纵向转移支付和省级政府Z间的横向转移支付（即对口支援）有待规范。我国分税制财政管理体

6、制分税质量不高,为保证地方政府尤英是财力富裕地区的既得利益，保留了较大规模的税收返还。致使中央政府用于纵向转移支付的财力冇所缩水，其中财力性转移支付所占比重偏小，而专项转移支付所占比重偏人。与纵向转移支付相比,省级政府Z间的横向转移支付更是无章可循，亟需规范和完善。（5）国有资产管理体制存在明显漏洞，全国乃至省级政府均没有统一管理整个国有资产的综合部门，H前国有资产管理处于多龙治水的态势。现冇的屮央及地方国冇资产监督管理委员会只管理经营性国冇资产，而非经营性国有资产、国有金融资产和大量军产却由多个其他部门加以管理。1.财政管理体制没

7、有体现政府治理现代化的要求（1）我国分税制财政管理体制改革缺少治理理念所强调的顶层设计。在全面深化改革的同时，要在顶层设计的高度上建立现代财政制度。（2）缺乏向社会分权的理念，没有体现社会治理的基木特征。就政府分配体制而言，主要缺乏中央政府对省级政府的分权，省级政府至今还没有地方税、地方非税收入和地方国有企业资产收益的立法权。（3）没有实现治理需要的多主体及其协调发展的多中心。中央财政和地方财政的分配关系方面有诸多不和谐问题，中央政府这一极单边权力处于强势状态，而没有实现治理所需要的多主体和多中心，没有突出平等共治的原则。屮央政府和

8、地方政府的关系依然是“父子”关系•而不是实现治理理念的“兄弟”关系。因此，目前我国中央政府和地方政府关系处理是不全面的，不利于调动中央和地方的积极性。(4)就分税制财政管理体制本身而言，经过二十多年的运行和调整依然存在不健全的“短板”