基于PPP模式的地方政府性债务分析

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1、基于ppp模式的地方政府性债务分析引言2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确要在全国范围开展政府和社会资本合作即PPP模式(Public-PrivatePartnership)项目示范，提出要推广运用PPP模式。2014年10月2日，国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，赋予地方政府适当依法融资权限，在这份意见中，推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)被置于建立举债融资机制这一部分，并迅速引发社会各界热议。随着地方债务危机越演越烈，随吋有

2、爆发危机的可能，国务院将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中，可见对其化解地方政府债务压力、缓解城镇化资金短缺压力的功用寄予厚望。那么地方政府性债务到底是怎么形成的,现在是否有爆发债务危机的风险，以及PPP模式是否真正在危机的化解上起到关键作用，其分析都有很现实的意义。本文的分析结构如下:第一、地方政府性债务的概念；第二、地方政府性债务产生的原因；第三、地方政府性债务现状；第四、我国政府针对地方政府性债务所作出的努力；第五、PPP模式的概念和运作流程；第六、PPP模式对地方政府性债务的影响；第七、结合

3、现在的情况，给岀一些具体建议。一、地方政府性债务概念对于债务的认识不同的学科有不同的界定，从法学、会计学、经济学各角度对债务的界定都不尽相同。地方政府性债务，更是一个相对复杂的概念。地方政府性债务与地方债务不同，地方政府债务，顾名思义，是以地方政府作为直接债务人的债务。而地方政府性债务，还包括政府负有担保责任的债务等。按照国家审计署的分类，可大致分成三类。第一类是地方政府负有偿还责任的债务，即由政府部门等单位举借，以财政资金作为偿述来源的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务即由非财政资金偿还，地方政府提供直接

4、或间接担保形成的或有债务，当债务人出现困难时，地方政府要承担连带偿还责任；第三类是其他相关债务，即政府部门相关企事业单位自行举债用于公益项目，以单位或项目自身收入偿述的债务，地方政府既未提供担保，也不负有偿述责任的，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需要给予一定救助。二、地方政府性债务产生的原因分析根据我国《预算法》（1994版）规定：“地方各级预算按照量入为岀、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。而我国《担保法》也严格禁止地方政府从事商业担保活动。既然法律明令

5、地方政府不得举债，那么地方政府性债务问题乂从何而来呢？地方政府性债务的形成和增长与中国经济的发展以及经济体制的改革密切相关的。在高度集中的计划经济时代，地方政府无实质自主权，缺乏投资的内在冲动，并且债务量受到中央财政的严格约束，失控的风险很小。而随着改革开放力度的不断加大，高度集中的计划经济体制被打破，在市场经济条件下，尤其是1994年财政预算体制的分权式改革使得地方政府的自主权进一步增大，中央与地方实现了财政“分灶吃饭”。以GDP增长为主要政绩考核的激励，地方政府为活跃当地经济、解决就业、取得税收，需要相互竞争

6、。而在“财权上移，事权下移”而又缺乏规范有效的转移支付制度的情形下，引发了地方政府财力不济、债务风险加大的后果，出现了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”的尴尬局面，地方政府面临着既要保持社会稳定，又要加快经济发展的双重压力。关于地方性政府债务的成因，可以从地方政府收入和支出两条主线来分析，之所以会出现债务，肯定是因为地方政府可支配资源不能满足财政支出的需要，那么又是什么原因导致地方政府可支配资源的减少和财政支出的增多呢，下面就来详细探讨一下。1、地方经济发展的资金供给：

7、财政收入政府的财政收入，按收入的形式划分，可分为税收、国企收入、事业收入、债务收入及其他收入，其中税收收入是政府财政收入的主要来源，一般占比达90%以上，国企收入上缴很少，大部分都在企业内留存，所以一方政府的税收对其财政收入至关重要。而对其影响深远的就是1994年的分税制改革。（1）分税制改革的背景自从1992年中共十二大确立“社会主义市场经济”的发展方向，中央已经基本否定了计划经济在不确定的未来中资源配置的效率，而承认了市场这只“无形的手”的有用性。在此大背景下，明确界定政府与市场的界限，实现政企分离产权明晰成

8、为必然的选择，于是政府的角色不再充当经济需求和供给的计划指令发出者，转而为企业、居民的竞争提供良好的环境、制度基础，包括基础设施的建设，以及保护居民企业产权和独立经济主体地位的制度建设。改革开放以来，在放权让利的思维指导下，中央政府的宏观调控能力大幅下降，对地方政府的控制能力大不如前，而面对各地区Z间经济发展不平衡和社会各阶层出现的不公平现象，中央政府没有相应的财力去平衡