对土地权属争议处理相关问题的思考

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1、对土地权属争议处理相关问题的思考徐浩桐口前，土地权属争议处理是我国土地行政主管部门重要的行政职责之一，但是根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地权属争议应由人民政府来处理，那么，土地行政主管部门在参与土地权屈争议处理上，与人民政府是何种关系，其法律后果又该如何承担；争议处理屮请的受理决定是否应书面作出；不符合形式要件申请是否受理等微观问题，现有的相关规范性文件并没冇明确规定。由于上述问题涉及具体行政行为的正确实施和相应法律责任承担等，笔者认为很有必要对此予以止视、探微和思考。本文通过对目前所涉相关规范文件规定的分析、理解，提出一孔之见，冀求在我国土地权屈争

2、议处理上，能对土地行政主管部门及相关各方冇所裨益。一、土地行政主管部门因土地权属争议处理能否作为行政诉讼案件的被告这一问题实际是关乎人民政府与土地行政主管部门在土地权属争议处理案件屮的法律关系问题。关于土地权属争议处理，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。根据该法律-其他条款屮出现的“人民政府”、“人民政府土地行政主管部门”的不同表述或称谓，可以确定《土地管理法》第十六条中的“人民政府”，是指狭义的乡级或县级以上人民政府法人本身，而不是泛指整个政府部门或

3、系统。因此，乡级或县级以上人民政府是处理土地权属争议的行政主休，而作为人民政府职能工作部门的土地行政主管部门，依法应不具备该项法定权责。但笔者注意到，在国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（以下简称“《办法》”）中，有关土地权属争议案件的处理主体，规定的却有些纷杂：根据《办法》第五条、第九条的规定，土地权屈争议当事人既可以向人民政府屮请处理（乡级人民政府只能处理个人之间、个人与单位之间发生的争议案件），也可以向县级以上土地行政主管部门申请调查处理。根据《办法》的此等条款的规定，人民政府和土地行政主管部门似乎都是处理争议的行政主体。但同时，根据《办法》第四条“县

4、级以上国土资源行政主管部门负责土地权屈争议案件的调查和调解工作；对需耍依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，《办法》似乎又把争议处理的具体工作进行了分工，即把其中的调查、调解和拟定处理意见的工作，分由土地行政主管部门承担，而对案件作出最终处理决定则由人民政府来行使。这样看来，土地权属争议处理并非单一主体。另外,由于《办法》第四条冇关人民政府与土地行政主管部门的不同职责安排，能否将土地行政主管机关的调查等工作理解为是与争议处理整个行为独立、并列的其他行为，即不视为是争议处理行为本身应具有的内容呢？笔者认为，一般来说，一起争议纠纷的正

5、确处理，都应包含案件受理、调查和作出处理结论三个主耍程序或阶段。“受理”、“调杳”、“作出处理结论”等，应是处理行为的具体体现和过程，也是案件处理中“处理”一词应有的基本内容,且前一行为是后一行为的基础。如果将“调查”等不视为处理的过程行为或必要手段，则会动摇“处理”一词在法律上的应有之意，也会使处理行为成了无源Z水，反而会引起更大地困惑。因此，将土地行政主管部门的“调查”等工作，视为与人民政府处理行为并列的非处理行为，是根木讲不通的。土地行政主管部门的调查行为等，应归属于土地权属争议处理行为之中。由于《土地管理法》作为上位法规定土地权屈争议处理权归屈人民政府，

6、而调查、调解等又属于处理的貝体表现形式，理应由人民政府來行使。但作为下位法的《办法》又规定上述调查等职责却由土地行政主管部门来承担，似与上位法不符。但如果就此理解土地权属争议案件处理之法律责任主体变为了土地行政主管部门，或由土地行政主管部门与人民政府“共治”，或某阶段或环节的法律责任主体是土地行政主管部门，则与《土地管理法》的规定相悖。笔者认为，《办法》Z所以赋予土地行政主管部门的调杳等职责，意在发挥政府职能部门的专业优势。人民政府通过将部分职权转移给土地行政主管部门行使，可以更专业或更高效地履行法定职责。根据下位法服从上位法的规则，《办法》这里赋予土地行政主管

7、部门一定的调杳等职责，应视为人民政府对土地行政主管部门的委托授权。土地行政主管部门与人民政府在土地权属争议案件处理中是法律上的委托关系。土地行政主管部门只是受人民政府这一法人委托，代表人民政府开展权属争议案件处理中的调查、调解等具休工作，其工作后果理应由委托人即人民政府来承担。此外，由于土地行政主管部门的此种权限并非来源于法律、法规的直接授权,根据《中华人民共和国行政诉法》第二I-五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，如土地行政主管部门在土地权属争议处理中不进行调

8、查或调查不当、不根据当事