《中国农村税费改革与基层治理研究》

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1、《中国农村税费改革与基层治理研究》1・引言1.1为什么要研究农村税费改革与基层治理问题(1)“一品两制”、“一纵两横”非均衡财政制度安排与基层治理困境。解决“三农”问题、构建农村和谐社会是中国各级政府落实科学发展观的重中z重。我们认为，“三农”问题的根源在于小国长期实行的城乡“二元”分割、分治制度安排，这其中就包括对城乡居民税费负担分摊、公共品分配与消费以及转移性支付在城乡居民间的“二元”制度安排，我们将这样的制度安排概括为“一品两制”，即同一种公共品，在城乡居民z间采取两种截然不同的制度安排——城市居民消费或使用的各种公共品其成本是用一般工

2、商税收支付的(因大部分城市居民的收入水平尚达不到法定个人所得税应税起征点，因此，可免纳个人所得税）,市民免费或低价享用；而农村居民消费或使用的各种公共品（包括基础教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障项口以及基本公共设施等基本公共品）则因齐级政府财政长期投入不足，要靠农民在交纳了各种农村税收Z外，再通过各种非税渠道来解决。长期采取这样的制度安排是导致屮国“三农”问题突出、城乡发展失调、农民负担沉重、各种农村公共品特别是基本公共品长期供给数量不足且质量低下、基层财政（县乡镇财政）隐性和显性债务积聚、治理能力软化等诸多问题的财政经济根源。城乡公共品

3、供给的“一品两制”制度安排，又是通过“一纵两横”非均衡制度安排实现的。“一纵”非均衡制度安排是指小央与地方以及上下级地方政府纵向Z间，在有关社会公共事务治理责任划分、支出负担分配以及相应的税与非税分享制度安排上，自上而下采取层层下放公共事务治理责任及支岀负担，同时又层层上收财权财力的制度，结果导致基层地方财政能力（即基层地方财政法定税与非税收入+屮央及上级地方财政转移支付）与其所承担的公共事务治理责任及相应的支出负担Z间的严重失衡，迫使基层财政不得不在法定地方税与非税Z外另寻非规范收入渠道、或者不得不违反预算法律规定负债运行、或者不得不收缩公

4、共品供给范围或降低公共服务质量等。总Z,“一纵”非均衡制度安排是导致基层财政不可持续发展、基层公共治理能力弱化的经济根源。“两横”失衡。一是在各级政府、农村自治组织与农户三者Z间，在有关农村公共品供给义务（或权利）及相应的支出负担分配上，各级政府职能严重“缺位”，财政投入不足，导致农村公共品长期不可持续有效供给，即使彖农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村基本公共设施等农村基本公共品，也因屮央政府和上级地方政府的责任分担过低，基层政府又无力承担，其生产成本的一部分也不得不最终转嫁给农村口治组织或农户负担。这一非均衡制度安排，是屮国农村

5、公共品供给长期不足、“三农”负担沉重、农民权益受损重要原因。二是在各级政府特别是中央政府和上级地方政府（省、市政府）内部，其公共财政资源在城市公共品与农村公共品配置结构上，不是统筹安排城乡公共品供给结构，而是长期显著地向城市公共品倾斜，并没有真止把农民“公共”于政府财政之中。（2）屮国已基本具备统筹城乡公共品特别是基本公共品供给的能力。“一品两制”及“一纵两横”非均衡制度妥排是历史的产物。如杲说在新中国成立初期,以牺牲“三农”为代价为工业积累原始资本实屈不得已而为Z,那么，改革开放后，经过20多年的经济快速发展，屮国综合国力已显著增强，口前屮

6、国工业门类已经齐全且已具有很强的口我积累和口我发展能力，城市面貌日新月异，全国财政收支已超过3万亿元，而且随着屮国经济结构和社会结构的巨大变化，财政收入结构也已发生了根本性变化，不再是“取口家Z财，办门家Z事”（财政收入主要依靠国有工业，又主耍用于支持国有工业发展和城市公共服务）。总Z,应该说国家已经基木具备了统筹城乡经济社会协调发展、按国民待遇和公共财政原则统筹城乡公共品特别是基本公共品供给，实现基本公共品在城乡居民间优先供给和大致均等化供给的财政经济能力，而且也应该逐步建立起“取众人Z财、办众人Z事”的公共财政。我们认为，现在的问题已不再

7、是要不要实行农村税费改革以及取消农业税等问题，而是怎样以农村税费改革、取消农业税以及规范“三农”非税负担等制度性调整为契机，如何从根本上逐步解决屮国财政的“二元”制度安排，把农村居民真正“公共”于各级政府财政Z中，促进真止意义上的公共财政理念形成及制度体系建立问题。（3）统筹城乡公共品供给的基本口标。统筹城乡公共品供给是一个长期而艰巨的历史任务。就近期冃标看，应该研究如何通过农村税费改革，逐步化解长期积累下来的“三农”负担沉重、农村公共品不可持续有效供给、基层财政债务负担沉重以及不可持续发展等方面的突出问题。就长期口标看，应该按照科学发展观以

8、及构建农村和谐社会和建设社会主义新农村的要求，着眼于通过理论创新促进制度创新，重点是建立符合现代市场经济和民主政治耍求的公共财政理论体系，以适应统筹协调发展和“以人