中国农村税费制度改革试验研究

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1、中国农村税费制度改革试验研究摘要中国农村税费制度与土地制度高度相关。以土地占有关系为主要内容的财产关系变迁，是农村税费制度改革的依据。中国农村税费问题与农民负担高度相关。农民负担现象上看是征收多少的问题，本质上是政府维持农村现行管理体制的制度成本太高。事实上政府既不可能对农村提供公共品，也无法与高度分散的9亿农民进行交易。因此，对中国农村税费问题的研究，基本上不可能套用西方建立于公民社会基础上的税费概念；也不能寄希望于传统的政治手鼎段。本文总结的试验区经过实践检验的教匪47/47训是：切不可脱离其他制度环境的约束单绻纯进行税费制度改革。如同90炀年代

2、的其他改革试验一样，农村税费改革饼也有“种下龙种收获跳瘙”的尴尬。我们猁不得不承认：这个改革本来是从减轻农民负担入手，结果却以增加农民负担告终。谊1、背景说明历史上由叵于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为煲纳税主体数量多而且过度分散；政府征收ㄔ农业税费的交易成本高到无法执行的程度瞬。因此，统治者才允许农村基层长期维持富“乡村自治”。自秦代“郡县制”以来2妾千年，政权只设置到县一级。这是我们这榭个农业剩余太少的农民国家能够维持下来姒的最经济的制度。47/47解放前的地主洞占有约50%土地，收取50%地租，占茯人口约10%的地主既是农村的主要纳税郦人，

3、又是农村实际上自然产生的、起管理斛作用的社区精英。所以，“乡村自治”就唪是“乡绅自治”。政府既不必要对全体农橘民征税，也不必要直接控制农民。因此国伛家对农村的管理成本也较低。解放初期农民按社区人口平均分配了对土地匠的占有和收益权，地主消失了，这本来应该使得政府管理成本上升。但当年乡镇不拳设政府，只设立由上级政府派驻并支付开踣支的乡“公所”；干部下村处理公务，只凰安排由政府按照伙食标准支付的“派饭”仉到户。因此，管理成本没有明显增加。但氙是，政府与分散农民之间在农产品上的交易成本却大幅度增加。于是出现了195孙3年严重的粮食供给短缺。这个时期，政

4、裥府征收农业税费的实质不是参与地租分配和为公共品开支提供财政支持，而是国家＊要掌握足够的粮食。47/471958-噱78年的集体化时期，由于政府已经通过邴推行统购统销和人民公社这两个相辅相成烧的制度，不仅掌握了大部分粮食，而且有效地占有了几乎全部农业剩余，因此县以绅下也不设立政府，相当于乡镇政府的人民セ公社实行“政社合一”的管理体制，管理脲成本虽然大于过去，但与改革后的20年ⅷ相比也相对较低。改革近20年器来，中国农村实行了以农民平均占有土地峻产权为实质内容的“家庭承包制”以后，恋多数地区实行按照土地面积摊派大部分税愕费任务的实际办法，因此，直到

5、这时，农茺村税费制度才与土地收益分配和乡村公共③品开支与管理制度发生比较明显的相关。1984年以后，由于以原来的禚人民公社为基础改制成立的的乡镇政府都飨设立了本级财政，1994年的分税制又ご47/47进一步强化了地方财政，使2800个县害市、5万多个乡镇政府必须增加农业税和邗农林特产税等地方税、并把本来属于村级跞占有、使用的“三提五统”足额收取到乡箱镇才能保证基本开支。因此，不仅农民负⒙担问题日益突出，而且农村税费也逐渐演嗑变成为对收益的二次分配和公共品开支的湘来源。2、“税费征收办法”改倩革的教训农村改革是农民对原来摔人民公社集体所有制的财产关系

6、的突破。殂农民在20年“承包经济”的制度作用之疾下，事实上已经逐渐占有了94%的农村狁资产，成为相对独立的财产主体。农民在颠维护自己财产权利的斗争中开始形成自主、平等的行为准则，政府的税费征收至少欤在理论上也逐渐倾向于调节收益分配。正皎因为有这种转变，历史上任何政府对农民铣征收税费的交易成本都过高的矛盾，才又竺逐渐尖锐起来。47/47因此，我们在国怀家批准的农村改革试验区进行了与粮食购噌销体制相联系的“税费征收办法改革”。哆试图从中央政府的客观需要出发，对农户按照承包的土地面积合并计算所有税费，煽折抵征收一定数量的粮食实物。这个改革孢试验使我们得

7、到一些经验，但主要的是教惴训。我们认识到：只有解决5万多个基层帱政府在现行政治体制下不断自我膨胀的问桉题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经仇济关系。3、下一步税费制度综莅合改革的建议在农村建立约5万炕个乡镇级政府、70万个行政村和400⒅万个自然村的村民委员会来对9亿农民进行控制和管理，这种制度的运行成本高到“史无前例”的程度。47/47乡村基层弋组织制度不适应家庭承包制的问题，至今彼仍是农村可持续发展的重大的制约性障碍。考虑到在全面进入市场经济的条件下，鸵寄希望于国家财政对乡村公共品开支负责唳，或对弱质农业和低收入农村人口予以较嘎大幅度补贴，

8、都是不现实的。因此，改革辫不同层次的地方政府体制，调整部门利益缙关系，则可能是彻底解决农民负担问题，蜂改善政