中国城市社区体制改革创新及其发展前景

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1、147中国城市社区体制改革创新及其发展前景焦亦民（清华大学公共管理学院，北京100084）提I改革开放以來，社区体制因单位体制解体而全面引入城市基层治理领域，而且不断推动着街居体制变革，成为我国城市基层治理的基本形式。当前，社区体制在城市治理中的作用进一步凸显。在分析我国城市社区体制兴起的机理、过程和特征，尤其是城市社区体制改革创新的实践特征及其影响的基础上，提出促进城市社区体制良性发展的政策建议。关键词：城市；社区体制；改革创新；发展前景中图分类号：C912.81文献标识码：A文章编号：1003—3637（201

2、3）03—0147一04一、城市社区治理兴起划经济体制下，国家依托单位体制建立了与自身意志高度一致在我国，城市社区治理起步于改革开放后伴随单位体的城市基层组织体系。单位体制解体后，国家政权建设需要建制解体而发展。单位体制是新中国成立后形成的一种社会组织方式和社会管理及动员体制，它将所有劳动者纳入各类劳动纽织中，由这些劳动组织根据国家的总体计划进行劳动工，并向他们支付各种生活必需晶，纽织他们开展木职工作之外的政1。单位体制的突出特征是城帀就业场所成为整个休制纽织政治、社会和经济活动的基点，正是在这个组织基础Z上，国家

3、才能够把群众动员立新的组织体系和机制。社区体制恰恰适应这种形势：一方面社区管理寄寓于社区服务中，社区管理木质就是服务，通过满足居民影样化的物质文化需求来实现社会管理；另一方面社区管理是一种多元主体的共治，强调居民、各类组织参与式和互动式管理，增进社区共同利益，从而实现国家政权力戢向社会渗透。作在上述因索推动下，社区体制不但应运而生而且迅速发。以单位体制为主的城市展。2000年11月，中共屮央办公厅、国务院办公厅关于转发基层治理体系也成为计划经济时代我国城市基层治理的基木特《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（

4、中办[2000]征：组织管理城市居民，城市居民被组织到单位中，每个单位按23号），启动全国性社区建设，正式提出“社区是聚居在一定范行政级別和隶厲关系被置于国家计划管理中；维护城市社会结围内的人们所组成的社会生活共同体，城市社区范围一般是指构平衡，国家实行全而就业制度，坚定职工为单位工作的信念，经过社区体制改革后调整的居民娄员会辖区雹随后，中央推缓和社会矛后I强化社会福利功能，单位代表国家对职工负动建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运有基本需要（包括生老病死）和福利改善的职责：发挥社会调控功能，单位间的

5、关系可以按照统一的行政逻辑和规则进行协调和处理，单位内部的才伍通过共同遵守的非止式制度或行政协调行机制，社区体制建设也因此扩展到全国，成为城市基层治理的革木形式。二、中国城市社区体制框架的建构及影响在国家的推动大中型城市政府纷纷结合本地特点开展解决；构筑粘神共同体，单位职工因单位集中修建住房而社区制度创新，构筑新型城市社区体制來实现城帀居民的组织管理、社会调控和社会动员，开展社区服务、社区卫生、社区文邻里，这种邻里关系由于单位提供的共同的劳动场所、秩序化和社区治安等，以满足社区居民的生活需要。规（一）沈阳社区制度创

6、新及其影响则.社会福利而相互习惯，往往出现了梢神共同体（即心灵上较1999年开始，沈阳市率先进行社区制度创新：一是将社区为紧密的关系）。单位体制之外难以顾及的社会事务，政府依定位在居委会辖区，分类重新划分社区辖区•建立'板块型社靠街居体制（街道办事处和居委会体制）来进行管理和秩序化。在经济体制和社会结构深度转型过程中，街居体制越來越难以适应城市经济社会发展，社区的治理功能日益凸显：一是街居组织的职能迅速膨胀。单位体制分离出來的“社会职能”区”、“小区型社区”、“单位型社区”、“功能m社区”等，强化和"政治职能"都落

7、到城市街道，街道办出处的职能不断膨胀，社区的自然属性和资源整合功能。二是构建城市II:区组织体成为一级壮准政府二但没有和应的管理权和资源。居姿会也承断弱化。二是传统的城市居民组织管理方式难以适应形耍。在经济体制转型过程中，城市社会口益演变为多元化、系。构建社区成员代表大会（社区的最高权力机构）.社区协商碎议事委员会（社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事和监督职能）、社区管理委员（居委会，即社区服务和社区管理的具体承担者）、社区党组织（社区的领导核心）等四个社1,并且不断銃离。在这种背呆下，迫切需要一种新的

8、社会组织管理方式。社区体制恰恰适应这种需耍，社区体制建设本质是在尊重城市居民的H主性和独立性的基础上，满足社区居民的生活需要，在幺元化和处片化的城市社会中重构新的联结关系和整合区主体组织，同时以协会（或屮介组织）为支撐，建立分工协作1。在分工协作的机制下，大力培育发展社区口治。沈阳市的新型社区组织体系和运行机制创新，为建立城市社区体制建构了一种微观的组织框架