中国的城市街道管理体制改革与社区发展

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1、中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展社区发展中城市“街道办事处”（下称“街道办”）的管理体制改革目前已经成为理论界和政府部门讨论的一个热点。在集权体制时代，中国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行的是“两级政府、两级管理”。理论界在90年代里为了改进城市管理的效率和促进社区建设提出了“街道办”管理体制改革的3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消“街道办”；三是维持“街道办”的派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”的城市“街道办”管理体制模式，突显“街道办”基层组织的社会管理作用，这一作法被称为“上海模式”。其他城市

2、政府也作了各种探索，出现了“江汉模式”、“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道办”改革模式的特点和“两级政府、三级管理”的这一制度设计面临的问题，并对比其他城市的相关改革探索，进而讨论城市街道管理体制改革的动力、障碍和未来出路。　　一、城市社区管理改革何去何从？　　改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市区级政府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”的辖区几乎相当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得“街道办”的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在

3、城市基层管理第一线的“街道办”职权十分有限，对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。于是，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。　　同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，“街道办”的任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口（尤其是离退休人员）显著增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了“街道办

4、”的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”的关心和帮助；随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。面对这些新情况新问题，原有的“街道办”的职责规定显然难以应付。　　不少研究者界就“街道办”管理体制的改革发表了意见[1]，争论的焦点是“街道办”是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为3种。　　第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”事实上已经承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。赞成这一观点的人比较少，他们反对的主要理由是，若“街道

5、办”明确为一级政府，则城市的社区管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。在传统体制下作为区政府派出机构的“街道办”不得不承担大量与其本身定位无关的工作，并不意味着“街道办”的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”的三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要改为一级政府。有学者建议，可将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、

6、监督“街道政府”。复旦大学的浦兴祖教授将这种新的“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案的长处在于：既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有的“街道办”的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担日益繁重的城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。　　第二种主张建议取消“街道办”的建制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张的方案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国

7、的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些国家的中等城市。要取消“街道办”，减少管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现代城市管理高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于担当城市管理的中间层次角色，一时难以改变。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐取而代之，建立政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。