社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势

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1、社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势社会组织管理体制，是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行-机制等方而的体系和制度的总称。作为国家与社会关系的具体表现形式，社会组织管理体制体现为党和政府关于社会组织发展与管理的一系列制度规范、机构设置和政策措施，体现为贯彻在各级党政部门具体的社会组织管理实践中的战略思路及相应的制度安排，也体现为党和政府对待社会组织的基本态度和指导思想。改革开放以來，我国社会组织管理体制伴随经济社会发展及社会组织的发展而建构起來，并随着改革开放的进程，随着社会组织的进一步发展和整个社会转型而经历相应的发展变迁

2、。变迁改革开放30多年来，我国社会组织管理体制的发展经历了怎样的过程？本文认为：尽管存在曲折和反复，但30多年來我国社会组织管理体制基本上沿着从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，大体经历了三个主要阶段，其中每一•阶段都代表着党和政府对待社会组织发展与管理的基本思路和相应的策略选择。具体来说：分散管理是第一阶段。这是改革开放以来我国社会组织管理体制建构最初的一个历史时期，大致从改革开放初期至1989年为止。当时虽然没冇颁布成文的法律法规和建立统一的管理体制，但党和政府一直在大力推动社会组织的复兴发展，一些部门也尝试建

3、立起相应的体制和规范。但由于社会组织发展过快过猛，在制度和体制上没能形成统一、明确的制度椎架和管理机构，关于社会组织运作及管理也没能提供统一的模式和范本，形成万马奔腾、各行其道的乱象，有学者称Z为“放任发展”。[1]归口管理是第二阶段。1988-89年，国务院先后颁布了三个涉及三类社会组织的重要法规。以此为起点，我国的社会组织管理很快结束了以放任发展为特征的分散管理阶段，一个以限制发展为特征的“归口管理”的新体制取而代之。归口管理是一种形象的说法，指的是将社会纽织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力及行政职能，形成在法律

4、上和行政上统一管理的体制。制定并颁布相关法规、清理整顿是实现归口管理的主要步骤。在限制发展和归口管理的基础上，一个被称为“双重管理”的管理体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度。后者强调的是社会组织在登记审批和H常管理上要冇两个以上的政府职能部门负责，多重审批，共同把关，同时各负其责。双重管理的目的是一方面保留已有行政归口部门的部分权限，同时达成统一登记管理的目标。在后來的清理整顿中，特别是随着政治波动所带来的管理风险，这种管理体制逐渐体现岀其制度的优势,并逐步得到了加强。同时，一个包括四个行政层级、依托各级民政系统并以国家民政部为核心的

5、社会组织登记管理体系也逐渐设立起来。分类管理是第三阶段。近10年来，随着社会组织进入新的发展高潮，管理体制上的改革创新趋势越來越显著。一种被称为以规范发展为特征的“分类管理”新体制，止在逐渐形成和发展之屮。分类管理是指根据社会纽织的性质、功能、结构等特点进行类别划分，分门别类地将其纳入不同的系列进行登记竹理，并和应地采取不同的政策和制度形式加以规范及引导。分类管理的核心是依照不同的标准对社会组织进行分类，而分类标准则是依据社会组织FI益多元化的客观发展情况、管理部门的相互协调、政治社会结构的变化等多种因索来确立的。在社会团体、民办非金业单位和基

6、金会三大分类的基础上，我国社会组织的管理体制在基于不同类别、按组织特性及功能分类管理并建构相应的制度框架的创新实践正在积极探索之屮。这是伴随社会组织规范发展而逐渐形成的社会组织管理体制上的乂一次重人的体制演变，现行管理体制的许多方面都在这一过程中经历重大的调整，一•系列新的制度形式和手段逐渐探索成熟，成为管理体制的新的组成部分。认识如何认识我国社会组织管理体制及其发展？多年來，许多学者关注这一问题并开展了人量研究。既有的研究上要从社会组织发展的事实出发，分析和揭示了我国社会组织管理体制存在的问题并提JIITW应的政策建议。社会组织管理体制虽然从

7、根本上说是适应社会组织发展而发化的制度演进，但这种演变与社会组织发展Z间缺乏同步性、同振性，在一定程度上存在相互脱节和矛盾的情形。围绕社会组织管理体制如何制约和束缚社会组织的发展学者们的研究观察到了许多重要的现彖，并结合相关理论做了较为深入的概括，提出了“取缔”、“限制”、“排斥”、“控制”等代表性观点。冇学者认为社会组织管理体制作为“政府选择”的重要制度形式，对社会组织采取行政性、强制性管制，在一•定条件下以“清理整顿”等方式取缔那些不符合党的政治原则、国家利益、行政规范及社会需要的社会组织，这种观点可称为“取缔论”；刘培峰、王名、刘求实等认

8、为社会组织管理体制作为党和政府规制社会组织的平台，通过登记许可的入口管理严格限制社会组织的合法化，采取双重管理等高门槛的制度安排严防死守，限制社会纽织