公务员角色定位的困境分析及对策

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1、公务员角色定位的困境分析及对策思考摘要：对公务员角色的定位历来是公共行政学探讨的重要问题。传统的行政学及其继承者一一新公共行政和新公共服务把公务员定位为“公共人m公共选择学派则将公务员定位为“经济人”。但各种研究范式的分离与竞争始终没有摆脱以技术理性为基础的“人性假设”和实证研究范式的限制。公务员角色在现实屮发生错位，其背后所反映的是管理主义运动兴起过程川公共行政陷入的身份危机。社会建构主义重视社会群体互动和协商的结果，把公务员作为一个群体来看待，而不是将其作为抽象的个体加以定位。因此,通过自由式民主和协商民主

2、的手段，形成一种自我认同、相互信任的组织文化，或许是走出公务员角色定位困境的新路径。关键词：公务员角色；技术理性；文化；社会建构黑格尔在《法哲学原理》屮提出，国家是人类活动的理性和普遍原则的化身。而官僚则是国家与社会的中介。韦伯认为，以合法合理的权威为基础组织起来的组织和人格屮立的执行者是官僚制的核心。从应然的角度来看，政府是社会的代表，必须要以实现全社会的公共利益为己任，这是其合法性与合理性的根源所在。政府的这一特殊性决定了政府职员的特殊性一一公务员受政府委托，必须公平、高效地行使公共权力，谋求公共利益。公务

3、员作为公共权力的代理人、公共政策的执行者、公共利益的维护者，是整个政府过程的中心。因此，对公务员角色的定位，历来是公共行政学探讨的重要问题。一、公务员角色定位的困境（一）公务员“人性假设”的悖论以伍德罗•威尔逊和怀特为代表的传统行政学，是在吸收了政治哲学和行政法学营养的基础上建立起来的。传统行政学的基石是：官僚制、存在一种最佳的工作方式、通过管理组织提供服务、对政治——行政二分法的信奉、认为激励个体公务员的力量是公共利益、强调职业官僚队伍的作用。公务员的角色在传统行政学那里被设定为执行公务时能够“大公无私”，不

4、掺杂任何个人的感情色彩,是完全人格中立的“公共人”。这也正是社会对公务员角色的期望。这种设定在上个卅纪70—80年代受到了广泛质疑。在那个对福利国家和官僚制充满质疑的年代，面对巨大的财政压力，西方主要发达国家都在寻求政府改革。以安东尼•唐斯、尼斯坎南、敦威利、图洛克和布坎南等为代表的一批经济学专家开始提出运用经济学原理和市场导向的方法对政府实践进行研究，进而得出了公务员也是“经济人”的结论。这些研究者被称为公共选择学派。公共选择理论认为“经济人”理论更符合人的基木的经济利益追求的木性,公务员同样也是追求个人利益

5、的“经济人”，而不是道徳超然者。因此，必须正视公务员的自利性，使公务员的个人利益合法化、合理化、透明化，并以此来激发公务员的积极性和活力。对于公共选择学派的理论很快乂有了新的质疑。弗雷德里克森和登哈特夫妇都从“公共”出发，提岀强调公务员的个人利益只能助长公务员的私利膨胀，催生腐败。相对于讲究高效率的“企业家精神”，公务员更需要的是帮助公民表达和实现他们共同利益的“公共行政精神”和“公共服务意识”。“公共人”和“经济人”完全相左的主张形成了公务员“人性假设”的悖论。早在1947年，赫伯特•西蒙就在其著作《行政行为

6、》中提出，管理者其实是价值取向多远，且知识、信息、经验、能力都有限的“行政人”。同吋提出不能追求最优化，只能把重点放在符合现实的渐进决策的满意标准上。但这种“决策即行政”的观点，与其说是解决了问题，不如说是回避了公务员角色定位的问题。（二）公务员角色转换的阻滞全心全意为人民服务是我们党的一贯宗旨。公务员除了公正、公平、高效、忠实地履行国家赋予的职责外，还必须遵循一定的行为准则，如必须言行坦诚，秉公办事，不得滥用内部信息，不得滥用职务、地位、权力或权威为自己或他人谋求私利等。同吋，公务员的权利和义务、职级和待遇、

7、准入和退岀、交流和回避、奖励和惩罚、考核和培训等都必须通过严格的立法规定下来。公务员从被止式录用的第一天起就必须是一个高效率的公共政策执行者和公共利益维护者。可以说，除了“政治中立”的原则与西方不同——我国的公务员是人民公仆的理念与“公共人”的假设不谋而合。但是，在追求高效率和大公无私的传统公共行政范式之下，公务员角色的转换遭遇到了巨大的阻滞。那就是“机械的效率只是冷酷地计算并且是没有人性的，而成功的行政管理则应该是温暖和有活力的，它讲求人性。成功的行政管理不只是一种无生命的抵押品。它要搞规划，做设计，说理论证

8、，教育培训，为社会这个整体搞建设”。[1](P4—6)原本希望通过严格的效率和责任的要求，使公务员真正做到全心全意为人民服务，但事实却是许多公务员在效率和责任的压力下，降低了服务的质量，失去了工作的积极性和活力。伴随着管理主义的兴起，公共行政范式发生了转变。决策层和学界都开始考虑把私营部门的管理技术和经验引入公务员管理当中。通过绩效管理，增强公务员的自我成就意识。国家开始探索对公务员进