论乡镇治理体制的变迁与改革

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1、论乡镇治理体制的变迁与改革内容提要：乡镇体制改革是当下农村基层治理体制改革的重要内容，明确未来乡镇体制改革的基木方向与内容十分必要。同吋乡镇基层政权建设是国家一体化建设和合法性建设的重要组成部分。从现代国家政权建设的视角，通过考察比较不同历史时期的乡镇体制变迁并总结其经验、吸取教训，可以梳理出近代以来乡镇体制的变迁逻辑与发展规律，以期探索现代乡镇治理体制改革的方向与原则、发现未来乡镇治理体制的理想模式。关键词：国家政权建设；乡镇体制；变迁一、历史的维度与国家政权建设的视角著名的丿力史学家黄仁宇认为，我们在判断一个事物的发展方向或演变规律吋，应

2、该把它放置于更为广阔、宏观的“大历史”环境之屮，否则很容易造成“近视眼”，即由于近期发生的一些所谓的重要事件而左右了我们对事物木质发展方向的止确判断和总体把握。据此，我认为在考察乡镇治理体制变革的基木方向与内容吋也不能仅仅截取乡镇体制变迁过程之屮的某一段历史图像。恰如王铭铭所言，过于强调农村基层政权组织与20年来的屮国改革史相联系，有可能忽略区位行政制度规范化与现代国家发展丿力程Z间的关系以及基层政权作为国家地方代理机构的木质，而从历史的短程来看，农村基层政权组织的发展，只不过是公社化的区位社会一经济管理组织机构的改革而已。确实如此，乡镇体制

3、改革基木方向的判断也应该“放开力史的眼界”，将其放置于中国乡镇政权变迁的场史坐标之中考察。近代以来，屮国在进行民族国家建构的同时，一直试图将国家政权的触角延伸到基层的乡镇一级，以更为有效地汲取资源和动员整合。乡镇治理体制的变迁折射出近代以來中国国家政权建设的发展历程。国家政权建设的实质是指将国家权力与权威的触角延伸、下沉到基层社会，消除地方割据性、多元化权威，实现对基层社会资源的冇效汲取，并形成严密的行政监控能力和强有力的动员能力，即将基层社会Z中分散的权威、资源、认同整合到国家政治体系之屮来，服务于国家一体化建设。但是，“国家权力在现代的扩

4、展涉及一个双而的过程：一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”由此，成功的国家政权建设包描两个方面：一是国家权力对社会和经济生活各个方面的控制渐渐加强；同时，在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在扩大。@1国家政权建设不是国家单方而受益的过程，国家政权的合法性获得来自于其对民众的庇护——提供公民民主权利的界定和保护，来自于国家为民众提供安全秩序、公共规范、公益产品等基本的公共服务。@1根据以上分析，可以将国家政权建设大体分为“国家一体化建设”和“国家合法性建设”两个方而回1。二、国家政权建设视角之下的乡镇治理体制变迁现

5、代乡镇体制出历史发展而來，以国家政权建设的视角，通过考察比较不同时期的乡镇体制变迁并总结其经验教训，可以梳理出近代以來中国乡镇体制的变迁逻辑与发展规律以期探索现代乡镇治理体制改革的方向与原则并发现未来乡镇治理体制的理想模式。(-)传统中国的“乡绅治乡''体制传统的中国虽然大部分时间没有建立止式的乡镇体帝山但是作为中华帝国的大部分成长岁月，考察一下乡镇体制正式出现Z前的传统与土壤，必然对理解乡镇体制的产生、发展逻辑有一•定的帮助。传统的小国国家政权建设的能力有限，处于统治成本的考虑，县级以卞管理机构的负责人基本上都是由乡绅把持，而传统国家也一直

6、未将他们纳入到国家政权体系Z内。“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”画这样乡绅就成了连接国家权力与下层民众的桥梁。乡绅貝有地方性权威，这种权威得到国家的认可，国家政权不会轻易挑战乡绅的地方性权威，相反，国家政权为了冇效的治理乡村，还不得不寻求与乡绅的合作与妥协。国家与乡绅Z间的关系非常微妙，乡绅为了维系自己的名望与权威、控制乡村事物，需要以国家代理人的身份借助国家政权的力量领导乡民；而国家出丁•降低统治成本和对乡村冇效治理的目的，也需要乡绅的合作与配合。乡绅大部分生活在乡村，他们与乡民的关系非常密切，其权威来自于乡民

7、的认同，因此在某种意义上可以说乡绅在与国家政权的谈判Z中貝有维护乡民利益的一面，即杜赞奇所谓的“保护型经纪人”，平衡着国家与社会Z间的利益。从总休上看，传统国家政权深入乡村的能力十分有限，无法对乡村社会进行冇效的动员与整合、汲取与监控，乡民除了缴纳皇粮以外，很少与国家政权发生关系，乡民反而更多地认同于地方精英的权威。“封建时代社会体制表面是强大的，因为它呈现出一种少有的专制形式，但实际上这种休制往往只实现了横向的整合，I何没有切实的实现纵向的整合。它维持住了政治体制的存在，但并没冇能力使这一体制深入基层。”险1国家政权利用乡绅治乡在节约国家统

8、治成本的同时，也强化了乡绅的地方性权威，增强了乡民对乡绅和乡村伦理的认同，而国家法律与国家权威则鞭长莫及。（二）清末民国时期的“乡镇地方自治''体制19世纪末20世