论乡镇治理体制的变迁与改革new

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1、论乡镇治理体制的变迁与改革—基于国家政权建设的视角张良内容提要从现代国家政权建设的视角,通过考察比较不同历史时期的乡镇体制变迁并总结其经验、吸取教训,可以梳理出近代以来乡镇体制的变迁逻辑与发展规律,以期探索现代乡镇治理体制改革的方向与原则、发现未来乡镇治理体制的理想模式。关健词国家政权建设乡镇体制乡镇治理体制变迁中圈分类号伪文献标识码文章编号以刃一一仪兀巧一刁作者简介张良,华中师范大学政治学研究院、中国农村问题研究中心研究人员湖北武汉。国家政权建设的实质是指将国家权力与权威的触角延伸、下沉到基层社会,消除地方割据性、多元化权威,实现对基层社会资源的有效汲取,并形成严密的行政监控

2、能力和强有力的动员能力,即将基层社会之中分散的权威、资源、认同整合到国家政治体系之中来,服务于国家一体化建设。但是,“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程一是渗透与扩张的过程,一是证明此种渗透与扩张过程的合法性”。由此,成功的国家政权建设包括两个方面一是国家权力对社会和经济生活各个方面的控制渐渐加强同时,在现代化的民族国家内,公民的权利和义务也在扩大①。国家政权建设不是国家单方面受益的过程,国家政权的合法性获得来自于其对民众的庇护—提供公民民主权利的界定和保护,来自于国家为民众提供安全秩序、公共规范、公益产品等基本的公共服务②。根据以上分析,可以将国家政权建设大体分为“国家一

3、体化建设”和“国家合法性建设”两个方面③。一、国家政权建设视角之下的乡镇治理体制变迁一传统中国的“乡绅治乡”体制传统的中国国家政权建设的能力有限,处于统治成本的考虑,县级以下管理机构的负责人基本本文系教育部人文社会科学重点研究基地年度重大项目“现阶段农村文化变迁与和谐文化建设”巧研究的一项成果也是国家社会科学基金年度重点项目“社会主义新农村建设中的文化建设研究”的一项成果。①〔美〕杜赞奇《从民族国家拯救历史—民族主义话语与中国现代史研究》,北京社会科学文献出版社,年,第页。②张静《国家政权建设与乡村自治单位—问题与回顾》,《开放时代》年第期。在此文中张静教授对国家政权建设进行了

4、文献梳理和规范性探讨。③徐勇提出现代国家建构国家政权建设是民族一国家与民主一国家的双重建构。前者是现代国家的组织形式,以主权为核心后者是现代国家的制度体系,以主权在民为合法性基础。这些对笔者都很有启发。具体论述可参阅徐勇《“回归国家”与现代国家的建构》,《东南学术》以拓年第期。··论乡镇治理体制的变迁与改革—基于国家政权建设的视角上都是由乡绅把持,而传统国家饵一直未将他们纳人到国家政权体系之内。“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。”①这样乡绅就成了连接国家权力与下层民众的桥梁。乡绅具有地方性权威,这种权威得到国家的认可,国家政权不会轻易挑战乡绅的地方性

5、权威,相反,国家政权为了有效地治理乡村,还不得不寻求与乡绅的合作与妥协。国家与乡绅之间的关系非常微妙,乡绅为了维系自己的名望与权威、控制乡村事务,需要以国家代理人的身份借助国家政权的力量领导乡民而国家出于降低统治成本和对乡村有效治理的目的,也需要乡绅的合作与配合。乡绅大部分生活在乡村,他们与乡民的关系非常密切,其权威来自于乡民的认同,因此在某种意义上可以说乡绅在与国家政权的谈判之中具有维护乡民利益的一面,即杜赞奇所谓的“保护型经纪人”,平衡着国家与社会之间的利益。从总体上看,传统国家政权深人乡村的能力十分有限,无法对乡村社会进行有效的动员与整合、汲取与监控,乡民除了缴纳皇粮以外

6、,很少与国家政权发生关系,乡民反而更多地认同于地方精英的权威。“封建时代社会体制表面是强大的,因为它呈现出一种少有的专制形式,但实际上这种体制往往只实现了横向的整合,而没有切实地实现纵向的整合。它维持住了政治体制的存在,但并没有能力使这一体制深人基层,”②国家政权利用乡绅治乡在节约国家统治成本的同时,也强化了乡绅的地方性权威,增强了乡界对乡绅和乡村伦理的认同,而国家法律与国家权威则鞭长莫及。二清末民国时期的“乡镇地方自治”体制年,清廷颁布《城镇乡地方自治章程》规定凡府厅州县治厢地方为城,其余市镇村庄屯集等各地方,人口满五万以上者为镇,人口不满五万者为乡地方自治以专办地方公益事宜

7、,辅佐官治为主。《城镇乡地方自治章程》明确规定了城镇乡地方自治的管理机构、职能、管理人员的产生办法。如规定城镇乡的地方省治以专办地方公益事宜,辅佐官治为主。地方自治事宜包括学务、卫生、道路以及筹集款项等乡镇设议事会和董事会,议事会议员由合格选民选举产生③。从以上制度文本可以看到赋权于民和乡镇自治的痕迹。但是,自治章程同时又规定“对于城镇乡的自治职权,由地方行政官监督,地方官有权申请督抚解散乡镇议事会、董事会及撤销自治职员。”这实际上使得乡镇的地方自治权成为虚幻和泡影,其实质是清政府在民族国家