社会保险法颁布的时代价值与未来期待

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1、社会保险法颁布的时代价值与未来期待《中国社会保障》2011年第1期    作者：郑尚元1994年深秋，北京香山卧佛寺饭店一周多的封闭工作，在时任原劳动部社会保险司司长胡晓义的组织领导下，一拨非常年轻的工作人员草就了《社会保险法》（草案）第一稿。16年出台一部法律，是快是慢已经不重要了，关键是涉及亿万百姓切身利益的社保问题，终于有了法律规定。本文谨在此作一简单梳理与展望。从实践积累到制度归集我国社会保险制度改革已经进行了20多年，最先启动的应是国务院1986年四项劳动制度改革之一的《国营企业职工待业保险暂行规定》。换言之，“失业保险”立法走在了前面。该项社

2、会保险制度经历了国务院行政法规的“三变其脸”，即《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986）、《国有企业职工待业保险规定》（1993）、《失业保险条例》。而养老保险并未专门立法，只在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》之第五章中简略规定了劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。在该领域起关键作用的，是上世纪90年代相继颁行的三个国务院规范性文件。同样，医疗保险的制度展开也依赖国务院颁行的相关规范性文件。而工伤保险则在试点经验的基础上，于1996年以部门规章的形式颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，于2003年颁布了《工伤保险条例》。关于生育保险项目，199

3、4年相关主管部门以部门规章形式颁布了《企业职工生育保险试行办法》。对于整个社会保险制度，在国务院及其主管部门颁行行政法规、部门规章及大量相关规范性文件的同时，许多地方人大、政府针对不同社会保险项目也颁布过相应的地方法规和政府规章及大量的规范性文件。尽管社会保险制度改革的同时出台了大量的行政法规、行政规章及地方性法规和规章，具备了形式意义上的法律制度，但是这样的制度距离法律毕竟还有不小的距离，因此便有了人们对于《社会保险法》出台的期待。可以这样讲，各项社会保险制度的实践积累与制度展开，为社会保险立法开山劈路作出了积极的贡献。例如，《工伤保险条例》颁布以来，

4、率先进入法律救济程序的该项社会保险制度逐渐使工伤受害者及相关主体形成了权利意识，逐渐开始寻求在法律程序中救济自身的合法权益。开启社会保险法制化进程社会保险制度改革20多年来，一边是制度在逐步改革进程中，一边是改革进程中形成相应的制度。在计划体制下，长期欠缺形式上的法律，但不缺乏相应的制度，于是形成了这样一种景象：现实制度与法律形成的制度竟然存在着相当的差异。《社会保险法》的出台，形式上的法律制度开始接轨社会实践，更多的用人单位，更多的劳动者，甚至是更多的行政官员、法官，以及律师开始接触这部法律。该法的颁布将加快中国社会保险立法之进程，加快社会保险依法行政

5、之进程，加快中国社会保险纠纷司法审理之进程，亦会推动社会保险事业法制监督制度之形成。从立法角度分析，《社会保险法》的颁布将在近期内促进该法实施的配套法律制度的形成，国务院及相关部门将逐步建立相关“配套”之法律制度。尤其值得关注的是，《社会保险法》2011年实施后，一定程度上将产生立法的连带效应。省级地方人大或政府，以及拥有立法权的人大或地方政府将逐步展开该法实施条例或办法的制定，将在“可操作性”上做更多的文章。在“上”与“下”联动立法的推动下，中国社会保险立法的广度和深度将超出本法立法者的预想。从依法行政角度分析，《社会保险法》的颁布将会促进政府相关部门

6、依法行政。社会保险法律制度的运行离不开行政部门的依法行政。行政部门的作为和不作为，都可能牵动着该法是良性运行还是恶性操作。《社会保险法》的颁布，将使从中央到地方对照《社会保险法》的规定“照方抓药”。例如，社会保险基金的支出范围有了明确的规定，各地社会保险机构，尤其是其负责人将逐步在该领域形成法制观念，不再随意挪用该项基金。从《社会保险法》之法律适用角度分析，今后可能会有更多的法官、更多的律师去“操作”相关的法律规范。如同2007年颁布的《劳动合同法》一样，社会各界为何如此关心该法，其根本原因在于这部法律进入了法律适用程序。用人单位、劳动者、法官、律师、劳

7、动仲裁员都在“操作”这部法律，结果将直接影响用人单位或劳动者的经济利益。《社会保险法》尽管存在着“操作性不强”的事实和担忧，但是实践是检验一切制度的试金石，任何制度都要对接社会实践，如此多的群体参与和关注，社会保险法的“操作性”将在不断的反复中得到加强。从法律监督的层面分析，今后，全国人大乃至地方人大将展开对《社会保险法》实施情况的调研和检查，将从监督层面推动社会保险法制化进程。与此同时，媒体和大众将展开对于社会保险法制实施的监督，将产生范围更广的联动效应。《社会保险法》之评价首先，社会保险法采用的是综合立法模式。我国《社会保险法》的立法模式既不是单行法

8、的立法模式，更非法典化模式，也无法与当年《民法通则》相比较。它实际上类似1994