【精品】关于应急管理体制建设的研究与思考

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1、应急管理体制建设：挑战与重构应急管理体制是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理体制是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理体制是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理体制可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程

2、。应急管理体制又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理体制还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。当前，我国突发公共事件应急管理体制建设已经进入了一个新的发展阶段。根据国家应急预案制定修订和《突发事件与紧急状态处置法》立法的最新进展，结合国外应急管理的先进经验，分析国家应急管理体制面临的四个困境，进而提出解决问题的基本原则，在此基础上规划了我国国家应急管理体制建设的发展思路；旨在为国家应急管理体制建设提供参考框架和战略设计。去年震惊全球的印度洋海啸灾难再一次提醒我们，经济与

3、社会的高速发展仍然难以避免突发公共事件的出现。如何建立健全中国的国家应急管理体制，妥善处置好突发公共事件，不断增强政府的危机管理能力，是坚持科学发展观和实现“五个统筹”的必然要求，是实现政府职能转变的迫切要求，也是加强党的执政能力建设的重要内容。为此，党的十六届三中全会明确提出，要“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”。国务院已经将突发公共事件应急管理体制建设作为当前政府工作的一项重要任务。当前，国家《突发事件与紧急状态处置法》已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院的立法计划；国家应急管理“一案三制”工作目前正在制定，许多省市地区已经把政府应急

4、管理系统建设列入重要议程。因此，有必要在认清中国国情、借鉴发达国家管理经验的基础上，系统地确立我国国家应急管理机制的基本原则，进而科学合理地设置国家应急管理的工作体制和运作流程，从而为提高政府应对突发事件和风险能力奠定基础。一、国家应急管理体制建设面临的主要困境国家应急管理体制从垂直角度看应当包括中央、省（自治区、直辖市）以及市、县地方政府的应急管理体系；从水平角度看应当包括针对各种类型、各种程度的突发公共事件。上述两个角度构成了国家应急管理体制的等级协调机制和无等级协调机制运作模式（Brockhoffetal.,1993,转引自官建成、张华胜，2000）--前者主要是指以

5、明确的上下级关系为核心，以官僚机构为特点的命令式的解决方式，后者则主要是指以信息沟通为核心的解决办法，部门间并无明确的上下级关系，而是平等相待。同时，从突发公共事件的生命周期来看，不同的发展阶段要求国家采取不同的应急措施，由此构成一个全面的国家应急管理运作流程。从国家应急管理的参与主体来看，它包括政府、非营利组织、私营组织、民众以及国际资源，不同的参与主体发挥不同的功能,从而构成国家应急管理的网络平台。当前，国家正处在第二次制度建设的过程中（胡鞍钢等，2003）,上述四个角度分别构成了当前国家应急管理体制建设所面临的四个困境：在纵向等级协调方面，上下级政府之间应当采取集权还

6、是分权的模式？在横向非等级协调方面，不同部门之间的权、责、利应当如何分担？在生命周期管理过程中，国家应急管理体制应当侧重哪个阶段？在参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责？（一）纵向关系：集权与分权国家应急管理体制的纵向关系本质上体现的是上下级政府之间的集权和分权程度。随着中国改革和转型的持续进行，在国家权力的重新分配和界定过程中，不同级次的政府之间的关系发生了根本的变化，地方政府具有一定的独立空间并支配着一定的自由流动资源。特别是自20世纪90年代以来，经济的增长和社会发展之间已经出现了断裂（孙立平,2003）,国家（政府）的自主性则日益降低，国家看似强

7、大,但制度很脆弱（郑永年，2001）。因此，在国家应急管理体制的建设过程中，如何科学地界定中央与地方之间的集权与分权关系，以便实现基于责任基础上的各级政府之间良性的互动框架，便成为首先需要考虑的问题。权力集中便于调动资源，把突发公共事件控制在早期；但权力集中最大的问题是效率低下，成本很高，容易造成资源的浪费。而且，从原则上说各种突发公共事件的起源大都出于地方，应急管理的权力应当重心下移，强化地方“就地消化”的能力；一旦事件演变速度，超出地方政府的处理能力，则重心上移，上级政府及时介入。从激励机制分析看，地方政府有夸