第三讲：行政立法行为

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1、第三讲：行政立法行为本节内容：一、行政立法的概念与性质二、行政立法体制三、行政立法主体、权限与名称四、行政立法的程序行政立法听证制度及其实践问题五、对行政立法的监督1、备案审查制度2、权力机关的监督3、上级行政机关的监督4、司法机关的监督5、行政法规审查制度及其实施存在的问题六、行政规范性文件的概念、性质、种类及其法律效力七、对行政规范性文件的监督（中外比较）如何建立规范性文件审查机制？参考著作：1、刘莘：《行政立法研究》，法律出版社，2003版2、叶必丰周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社，2002版四、行政立法的程序（一）行政立法程序1、定义：指行政立法主体

2、依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。行政立法程序应由宪法、法律做原则规定，然后再由配套的法规作具体、详尽的规定。2、行政立法程序根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，结合近年来的立法实践，可对行政立法程序作一概括性的阐述。（1）立项定义：指各级人民政府的法制机构或者各级人民政府所属工作部门，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年计划和年度计划主要内容包括在一定时期里的行政法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。立法项目的选择首先，要认真研究每个立法项目的必要性。其次，

3、要研究立法项目的可行性。再次，要明确该立法项目在法律、法规、规章体系中的地位，以免法规、规章相互之间的交叉和冲突。“立项”程序制定行政法规的“立项”程序：《行政法规制定程序条例》第二章（第6条至第9条）制定规章的“立项”程序：《规章制定程序条例》第二章（第9条至第12条）（2）起草定义：是指对列入计划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个业务部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他

4、部门业务的，则由主管部门负责起草。制定行政法规、规章最具有实质意义的程序是征求意见。起草的程序：行政法规的起草程序：《行政法规制定程序条例》第三章（第10条至第16条）规章的起草程序:《规章制定程序条例》（第13条至第17条）（3）审查定义：指行政法规、规章草案拟定之后送交政府主管机构进行审议、核查的制度。主要内容：1、制定法规、规章的必要性和可行性2、是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定3、是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象4、法规、规章草案的结构、文字等立法技术是否规范5、是否符合上报手续，以及相关的资料、说明是否

5、齐备等审查的程序：行政法规的审查程序：《行政法规制定程序条例》第四章17条至25条规章的审查程序：《规章制定程序条例》18条至26条（4）决定定义：又称“通过”，是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的制度。程序：行政法规：《行政法规制定程序条例》五章26条规章:《规章制定程序条例》五章27、28条（5）签署与公布签署与公布是行政法规、规章生效的必经途径和必要条件。程序：行政法规：《行政法规制定程序条例》五章27至27条规章《规章制定程序条例》五章29至32条（6）备案定义：指将已经公布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其知晓，

6、并在必要时备查的程序。备查的法律意义在于：有利于加强对行政法规和行政规章的监督管理，有利于行政法律规范本身的内部统一和协调，也有利于社会主义法治的统一。注：备案本身只是立法程序的一个后续阶段，而不是立法本身。（二）行政立法听证制度及其实践问题听证制度的渊源源于英国普通法上的自然公正原则（naturaljustice），最初是支配法院活动的一个程序规则，即任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决，这一原则后来就被移用到行政程序中，成为支配行政机关活动的一个原则。它的法律术语为听证（hearing），是公正行使权力的前提和基本内容。美国的听证是公

7、民根据宪法“正当法律程序”条款所享有的权利。美国国会1946年通过的《联邦行政程序法》对听证作了明确的规定，分为正式听证和非正式听证，前者是审判型的听证，指双方当事人提出证据，并反证，经相互辩论，由审理的行政执法机构依听证记录作出决定；后者指当事人在听证会上陈述主张，提出意见，供行政机关制定法规或决定行政措施时参考。《联邦行政程序法》将听证制度作为行政程序的核心，此后各国在制定有关程序的法律、法规时都有所借鉴。德国有“法治国”理论，法国有“行政法治原则”理论等，各国经发展完善，内容虽有差异，但都具有深厚的法理基础和大体相同的内容，即都有着告知和通知、公开听证（除

8、涉及国家秘密、商业秘密和