“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议

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1、摘要：按照市场经济条件卜•政府依法行政的要求,我国环境监管体制改革的口标,就是要按照独立性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和町信性等原则建立和完善现代环境监管体制，为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方而推进改革。木报告提出了“十三五”时期坏境监管体制改革思路，以及若干建议，包括：加快修订环保法律法规,提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平；从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级坏境监管机构対坏境信息的获取能力等。关键词：环境

2、监管体制，环境治理，国家治理，转折期，I•三五一、“十三五”时期环境监管体制改革的目标十八届三小全会通过的《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，指明了我国环境监管体制改革的大方向。按照“国家治理和治理能力现代化”的要求建立和完善我国坏境监管体制，现阶段核心冃标是要提高我国坏境监管体制的有效性①。依法监管是市场经济条件下政府监管体制必须遵从的基木规则。木报告认为，“十三五”期间，我国环境监管体制改革的忖标是推进建立和完善法治社会条件下的现代环境监管体制，具体而言，政府的环境监管机构

3、按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基木原则,依法实施监管,政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责②（表1）O原则现状目标合法性监管机构的法律地位不明确，包括各级环境执法机构在相关法律法规中明确监管机构的法律地位和职权范围，通过职权法定提高监管机构的法律权威专业性和执法能力人员方面，人员专业水平不高；大多数监管机构业务经费保障不足；环境监管标准、执法程序科学性差从人、财、物多方血加强监管机构能力建设，提岛监管机构专业监管的能力透明性监管政策或规则指制定规章的过程公开，实施监管的过程和结果公开，提高监管透明度1中国环境监管体

4、制现状与改独立性监管机构的人员、经费过度依赖地方政府，监管执法受政府干预较多通过在一定层级实施监管机构的垂直管理，提高监管功能的独立性可问责性环境监管中内部行政问责机制、法律问责、公众监督等不同程度缺失加人内部监督监察力度，强化纵向问责；鼓励公众和媒体参与，强化横向问责。使问责制法制化、规范化和程序化可信性公众对坏境信息信任度不高，监管行为和执法结果可信度不高通过切实履行监管职贵、专业实施临管、及时公布监管结果，提高监管可信度参与度低；监管执法过程、结果透明度不高革目标资料来源：本研究整理。二、“十三五”时期环境监管体制改革的思路完善的环境监管体制，应包括科学的专门立法、完善

5、的组织体系、合理的监管权配置、完备的监管工具、规范的监管程序、严格的问责机制等内容。按此分析框架，推进我国环境监管改革、提高环境监管有效性的实施途径，就是建立完整的监管法律体系、健全监管组织体系、优化监管权力配置、规范监管程序、加强监管问责、提高监管能力等（高世楫、李佐军、陈健鹏,2013）,见表2。第一，建立完整的监管法律体系。坏境监管机构依法行使监管职能，所依据的相关法律法规，必须出于保护公共利益的目的，明确不同主体各

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7、的权利和义务，公平公正地对待所有利益相关方的正当诉求。无论是环境彩响评价审批、污染源排污达标、企业违规处罚等方血的规则必须清楚，法律依据必须明确，监管

8、程序合法、公正，监管机构确保规则得到执行，对符合法律规定的行为，不能随意干预。这是现代监管机构不同于传统行政管理部门的鼓重要特征Z第二，健全监管组织体系。在纵向上，地方层级环境监管机构改革是我国环境监管体制改革的重点，其核心是提高监管功能的独立性和监管能力。要实现这-口标，可以通过探索“省以下环境监测监察垂直管理”的方式从一定程度上增强基层环境监管机构的独立性。但是，在这一过程中，要稳妥处理“垂直管理”与“监管属地化原则”和“分权化趋势”Z间的关系。在横向上，我国环境监管统管部门均行业主管部门Z间存在职能交叉，同时又缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制，使得环境

9、监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效监管。从国际经验来看，跨部门的沟通协作是一个普遍的难题，而所谓的“大部制”仍有一•定的职能边界，无法实现将所有相关职能统-到一个部门。应通过构建制度化的跨部门协调机制，进一步明晰各相关部门的职责边界，进而解决跨部门的协调问题。在环境监管机构内部，环境监管机构内设（直属）部门的监管程序与环境要索管理之间始终呈“矩阵式”的结构。加之，各内设（直屈）部门行使的监管权力不断膨胀，不仅信息难以共亨,甚至“各自为政”，加剧了坏境监管程序与工具Z间的不匹配、不协调。