国内旅游立法述评

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1、国内旅游立法现状述评摘要：自我国改革开放、加入WTO以来，我国旅游业得到迅猛发展，旅游业已成为国民经济的一项重要产业，但国内旅游立法存在的问题却制约着旅游业的发展。本文客观地指出了国内旅游立法中存在的问题，并在此基础上提出一些相关方面的建议。一、我国旅游立法现状改革开放前的30年期间，我国旅游业发展规模小，旅游管理主要依靠国家的基本法律规范和政策性文件。1978年至80年代中期，是我国旅游法制建设的萌芽时期。旅游业开始真正开始并迅速发展，旅游立法也紧跟其后。尤其是1985国务院发布并实施的《旅行社管理条例暂行规定》，标志着我国旅游立法工作取得突破。80年代中期到90年代中期，多种单项法规

2、和地方法规相继出台。90年代屮期至今，是我国旅游法制建设初步形成体系的时期。到目前为止，关于旅游方面的法规、条例、规定已不下于40余个。这些几乎覆盖了旅游业的方方面面，在旅游业结构、规范旅游市场、调节旅游纠纷、保护旅游法律关系主体的各项权利和义务等方面等起了一定的作用。⑴除此之外，还普遍成立了专门的旅游法制T作机构。如1988年成立的国家旅游局政策法规司。二、我国旅游立法中存在的问题1、旅游法律法规体系不健全(1)、首先，立法体系中尚缺少一部核心法。旅游立法是―铺中过程。其结果是形成一个由各个单行法律法规组成的旅游法律法规体系,而这个体系应该是围绕着一个核心旅游基本法展开的。日本的《旅游

3、基本法》、美国的《全国旅游政策法》、墨西哥的《墨西哥旅游法》等就起着这样一个核心作用。但是,我国的《旅游法》从1982年起草至今,仍在酝酿之中。这确是我国旅游立法体系中一大不足。⑵（2）、有些方面，立法还存在空白。中国目前的宾馆、饭店已达到相当的规模,但迄今为止仍缺乏一部具有足够权威的法律法规，来规范这些饭店的建造和经营。此外，中国也需要制定专门的法律法规保护旅游消费者的合法权益，仅靠《中华人民共和国消费者权益保护法》是不够的，因为旅游产品的消费属于无形产品的消费，它与有形产品消费存在明显不同。⑶法规、条例更多的是单方面强调旅游法律关系中的旅游企业，还未将注意力放到旅游者身上。⑷3、部分

4、旅游法律法规内容不完善（1）目前的旅游法律法规中，有些是在改革开放之初或是在旅游市场还未充分发展起来的时候制定的，其中部分内容已过时，已不能调整新的旅游法律关系，不适应旅游市场发展的需耍，因此，应适时进行修改和补充，甚至废除旧的已不起作用的法律法规，重新制定新的法律法规，以适应旅游市场发展的需要。（2）还有，不少法律和法规制定的不够详细。在旅游市场还未充分发展时制定的法律法规大多是粗线条的，只在大的方面做出规定，细节问题则规定较少，所以内容较宽泛。⑶（3）还有些法规政策内容甚至相互矛盾，如有的地方法规就与国家法规相抵触。4部分法规缺乏透明度中国部分旅游法规，尤其是地方法规缺乏透明度，往往

5、以“内部规定”形式存在，没有对公众公开，由有关主管机关执行。由于立法缺乏透明度，造成执法的任意性、不严肃性，这种状况一方面易引起不公平的竟争，另一方面易滋生腐败现象。⑶5现有法律法规的效力不高。我国“两级多层次”的立法体制决定了各种法律法规的效力有高下之分，依次为宪法、国家法律、行政法规（含行政法规性文件）、部门规章、地方法规（含地方性规章）等，而我国现行的旅游专业法大多属于行政法规、部门规章和地方法规、规章，其效力相对偏低，法律威严不足。【2]6旅游执法不力“有法可依”还须“有法必依”，才能保证立法的目的得以实现。但我国市于各种因素的影响，旅游执法情况并不乐观。在有的地方,地方保护主义

6、色彩浓厚，官僚主义、裙带关系、人情风依旧屡见不鲜;某些从业人员“有法不依”、“上有政策、下有对策”的现象竟然肆无忌惮;一些拖欠质量保证金的“夫妻旅行社”、无证上岗的“野马导游”、存在安全隐患的“要命旅馆”反而大行其道。这些严重违反相关法律法规的行为至今得不到应有的惩治与处罚。⑵三、关于立法中存在的问题的建议1.进行详细而全面的旅游立法预测和立法规划。鉴于立法预测和立法规划的重要性，必须把进行详细而全面的立法预测和立法规划放在未來我国开展旅游立法工作的首位來考虑。在旅游立法预测中，应尽可能充分考虑到我国未来旅游活动的发展惯性,适度超前地测算出一些不确定因素可能产生的影响。然后参照国际上旅游

7、发达国家的旅游业发展历史与旅游立法经验，制订岀既符合我国旅游业发展实情，又能满足将来与国际接轨需要的短、中、长三期立法规划，然后按部就班、循序渐进地将规划付诸实施。在此过程中，旅游立法机构还要与其他机构互相配合，密切注意立法成果在实施中的效果，及时将反馈信息汇总，以便对下一步规划做出相应调整。2、培养专门的旅游立法工作人员。在整个国家教育水平大幅提高、国民素质稳步上升的今天,培养出高素质的旅游立法人才并不困难，但是这需要旅游管理界、