从“统治”到“治理”

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从“统治”到“治理”陶涛一、“统治”与“治理”的异同冷战后联合国有关机构文件屮频频使用“治理”一词。1989年世界银行在描述当时非洲形势时，就有了“治理危机”的提法，1992年世行年年度报告则以“治理与发展”为题。1996年联合国开发署发表了题为“人类叮持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”的年度报告，1997年联合国教科文组织提出名为“治理与联合国教科文组织”报告，联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版名为《全球治理》的杂志。值得注意的是，曾风行西方的“第三条道路”也极为推崇“治理”一词。1999年11月美欧中左政党领导人佛罗伦萨峰会的议题就是“第三条道路：21世纪的进步治理”，今年6月中左政府首脑柏林峰会议题是“21世纪现代国家治理”o“笫三条道路”的基本主张是实现政府统治向社会治理的转变，建立合作包容的新型社会关系和新型政治中心，同时在国际层面上实行“全球治理”o西方国家不仅广泛使用“治理”一词，而且还赋予其不同于“统治”的其他涵义：（一）“治理”是在一定范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理是指各种机构管理公共事务，主耍作用是调和各类矛盾、协调各方利益，达到社会正常和有序运转的目的。治理是在政府和公民社会之间建立合作互动关系，鼓励公民积极参与政治生活，发挥民间组织的主动性，使它们承担更多的职能，参与政府的有关决策。同吋，政 府向更加透明、法治、高效、务实的方向转变，成为公民可信赖的公共机构。（-）“治理”与“统治”的最大不同Z处在于，治理需要的权威并非是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的机构一定是社会的公共机构，其权力來自政府授权，而治理的机构既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。（三）“治理”与“统治”在管理过程中权力运行方向不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单向管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，其权力流向是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。治理意味着中央与地方权力关系的调整，中央向地方放权，使之承担更多的地区性职能，发挥地方的积极性、主动性和创造性。（四）“治理”范围比“统治”更加广泛。治理是一个比统治更宽泛的概念，适用于国际、国家、社区的不同领域的管理。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果耍高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。而且国际社会不可能实行某一国家或集团的统治，只能实行全球治理。总之，冷战后西方国家广泛使用“治理”一词，不仅局限于政治领域,而且扩大到社会经济领域；不仅在英语世界、而且在欧洲各主耍语言中流行。“治理”一词涵盖范围超出传统意义，具有不同于“统治”的新涵义。 二.“治理”理论兴起的几点原因冷战后国际形势和西方资本主义国家内部都发生了深刻的变化，迫使西方国家在新形势下进行治道变革，寻求更加有效的管理方式。（一）“治理”理论的兴起是西方资本主义市场失灵和国家失效的结果。市场和国家都不足以实现社会资源的最佳配置。在资本主义国家中，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、准确统计成本等方而存在难以克服的局限，而仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。因此，治理成为弥补市场失灵和国家失效的手段之一。（二）公民社会的H益强大是“治理”理论兴起的基础。冷战后民主化潮流发展的结果是政治权力口益从国家政府返还给公民社会，后者在国际和国内事务中发挥着越来越人的作用o政府权力受到限制和国家职能缩小，需要公民社会通过治理來填补管理空间，国家把原先独自承担的部分责任转移给公民社会。公民社会的发展是治理理论兴起的现实基础，90年代以来治理理论及实践的发展得益于公民社会的日益强大。（三）全球化的迅猛发展促使“治理”理论勃兴。全球化迅猛发展的结果是超国家组织和跨国公司的影响日益增强，民族国家的主权及其政府的权力手段削弱和制约，这为治理提供了广阔空间。国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但它不可能由传统的国家政府来完成，只能通过建立全球治理体制、调动公民社会 的积极性、协调不同利益需求、推动不同主体之间的合作来实现。（四）信息技术革命为更加广泛的治理提供了有效手段。冷战后迅猛发展的信息技术革命改变了人类的管理方式，提高了人们的管理效率，它为公民社会广泛参与治理提供了有效的技术手段。信息技术革命改变了国家垄断政治资源和管理信息的局面，它也为协调越来越分化的国内阶层和国际范围不同组织参与全球事务管理提供了方便。三、从“统治”到“治理”说明了什么？全球化迅猛发展的背景下，世界各国政府均在探求新的治国方略和管理方式，全球问题的大量涌现也迫使国际社会寻求新的合作途径。从“统治”到“治理”的转变，是西方国家在全球化迅猛发展的背景下，将其权力向国际层而和国家所属地区转移。人民参与国家事务的管理和国际社会关注全球性问题，符合民主化的潮流，具有积极的一面。但也有其他含义。冷战后西方资本主义国家强调治理，鼓励公民社会参与国家事务的管理，是其国家社会职能的一种策略调整。不好的是，西方国家主导的国际金融组织往往把治理好坏作为向发展中国家提供经济援助的标准。世界银行和国际货币皋金组织认为，为了提高援助效益，确保受援国偿还贷款，必须以治理好坏作为援助标准。西方国家主导的国际金融组织的“良好的治理”标准是市场经济体制、自由贸易，包括与市场机制相适应的社会政治结构和法律制度、行政效率。这使经济援助带有政治标准，增加了发展中国家的压力。同时，治理理论还可以成为全球治理的理论根据，强调治理的跨国性 和全球性，制约了民族国家决策的权限，其中的利弊得失，值得深入研究。