【他山之石】英国公路项目PPP的影子收费模式介绍

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1、【他山之石】英国公路项目PPP的影子收费模式介绍　　概述　　影子收费（shadowtoll）是英国的一种称谓，在美国也叫通行费（passthroughtoll），一般是指由政府代替用户，以一定时期的某条路段上的交通流量为基准，定期向项目公司进行付费的模式。这种方式的优势一般在于“可以将交通流量的风险转移到私人部门；交通流量并不会因为公路收费变化而受到影响；政府的项目成本更加可预测等”。需要注意的是，影子收费本身并不是一种融资手段，而是一种利用了多种融资方式的支付手段，在美国和英国一般被应用于公私合作的项目中。　　在公私合作的模式下，英国的公共部门通常会选择由一个私人联合体(priv

2、ateconsortium)来完成项目的设计、建设、融资与运营，即DBFO模式，并且倾向于最终采取影子收费来达到向项目公司支付价款的目的。英国政府采用影子收费主要是基于两点的考虑，一是促使私人公司在建设和运营公路时能够尽可能的考虑道路的全生命周期，实现物有所值；二是通过这种方式以推广付费道路模式，为将来发展为由用户直接付费做铺垫。但事实上，在采取收费道路模式的其他国家，一般往往直接采取了向用户收费的形式，并且即使是在英国，一些桥和隧道等也相继实行了用户付费，其中就包括横跨泰晤士河的伊丽莎白二世大桥。当然，英国之所以如此谨慎的选择用户直接付费的模式也是迫于国内政治压力——民众对于付费

3、的强烈抵触曾一度使得以PPP模式进行公路建设无法在国内开展。　　降低私人部门的风险　　事实上，虽然影子收费的特点是由私人部门承担流量的风险，但这也并不意味着政府部门要求私人部门承担了所有的（allornothing）流量风险。一般情况下政府也可以选择设定一定的流量阈值（通常是政府所预测的该路段最低的交通流量），在低于这一流量时政府给与补贴，在高于这一流量时政府获得收入的分成。在这种方式下，根据具体的项目，整条公路通常会被分为几个路段，政府会就不同路段设定不同的流量阈值和费率。政府希望通过这种方式，以进一步降低私人部门所承担的项目风险来鼓励私人参与公路建设。　　这里要注意到，除了设定

4、一定的流量阈限外，有些政府还参考了可用度付款(availabilitypayment)的付费模式，这种模式的主要特点就是政府不再只以交通流量为基准作为付费条件，而是综合考虑道路的建设和运营水平，设定了多个基准，如事故量，车道闭合次数，车道数，道路周边设施的维护，环保措施等，明显降低了私人部门所承担的交通流量的风险，这一模式在一定程度上也鼓励了私人部门提高道路的周边安全设施和提高道路可通行度。从部分影子收费的项目中可以看出，其学习了可用度付款的一些计费标准，在付款约定内也增加了一些作为奖励(bonus)的标准，比如事故少，关闭车道的次数少或者私人单位增加了其他的安保设施。　　探讨　　

5、据英国高速公路局估计英国所采纳的DBFO和影子收费为政府节省了15%的项目成本，但英国国家审计局对于这个数字的准确度仍然持有怀疑态度，其认为这个数字在计算时没有考虑政府在该项目上的未来支出，以及过高估计了政府融资成本。事实上在他们看来，这种模式的成本优势是值得怀疑的。下表就直接付费模式与影子付费模式的风险做出了简单对比　　共同风险直接付费模式下的风险影子付费模式下的风险　　一般的交通流量风险（不取决于司机付费的意愿），由道路维护、路段、周边服务设施等因素决定；　　　　与建设相关的风险，由建设合同条款、担保范围、融资能力、应急资金储备等因素决定。　　　　　　收入风险（主要直接取决于司

6、机付费的意愿），由社会经济因素、收费能力、缴费程序，省时程度等因素决定；　　　　与收费合同相关的风险，包括政治风险（如约定改变费率需要政府同意），社会经济风险（如约定费率改变要与社会经济环境变化相挂钩）。　　潜在的收入风险，如政府付费的资金来源出现问题，包括政府出现财政危机、相关税收的税种/税率变化导致收入减少等；　　与影子收费合同相关的风险，包括政治风险（如政府征收或者政府要求改变合同），通货膨胀风险（如约定由私人部门承担通货膨胀风险）。　　　对于新建的付费公路来说，首先，在没有历史数据的情况下其交通流量很难估计，而误差越大的估计无疑意味着投资风险的增加；其次，付费公路融资的无追

7、索权性质以及随着建设本身不断增加的投资风险（包括公路建设、环境保护、保持道路通行、设施维护等）都在很大程度上不断增加着项目投资的风险（事实上在用户直接付费的模式下，信用等级2能达到BBB等级的项目都是很少的）。　　以影子收费来看，一方面，考虑到用户不需要直接付费，影子收费使得收费公路在一定程度上可以比直接付费公路获得更高的交通流量，间接增加了公路收入；另一方面，政府付费的信用等级一般要高于直接付费，可以在更大的程度上帮助私人部门进行融资。但我们需要考虑到，就影子付费而