2019行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角

《2019行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角　　　　卢超　　【摘要】新《行政诉讼法》修订颁布之后，行政首长出庭应诉制度正式成为一项带有鲜明中国特色的司法运作机制。从制度变迁的角度来看，行政首长出庭应诉制度经历了一个从地方政策试验到中央立法吸纳的过程。从各地关于行政首长出庭应诉制度的政策文本出发，不难发现社会稳定压力与地方法制竞争的外部因素影响，而且行政首长出庭应诉制度的实践运作，也主要依赖于数字考核的指标控制而非行政法治的自我拘束。从中国行政诉讼模式变迁的大背景下观察，行政首长出庭应诉与行政诉讼协调和解、行

2、政诉讼司法建议制度根源自相同的法理，均旨在实现纠纷的实质性化解，而不再将合法性判断视为行政诉讼的核心议题。　　前言　　十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，要“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。不仅如此，随着《行政诉讼法修正案》三审稿获得第十二届全国人大常委会第11次会议的审议通过，新修订的《行政诉讼法》中明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政诉讼司法实践中原本波澜不惊的行

3、政首长出庭应诉制度，一时间获得前所未有的曝光率与关注度。尽管修订前的《行政诉讼法》中并没有明确的条款规定，但从地方司法实践中观察，行政首长出庭应诉的诉讼实践早已运行多年，并且各地规范性文件中就案件类型、出庭应诉程序、法律后果等诸多方面做出了细致规定，[1]为中央统一的立法实践积累了大量司法经验。并且，从司法政治学的角度观察也不难发现，在地方发展型政府的模式统摄下，社会稳定等外部压力引发的行政首长出庭应诉的制度需求。从这个视角来看，中国行政诉讼在行政首长出庭应诉、协调和解、司法建议等制度装置上的近期拓展，均秉承

4、了相同的司法政治原理。　　　　一、从地方政策试验到中央立法吸纳　　从规范主义角度来看，修订前的《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均没有任何一项具体条款对行政首长出庭应诉制度作出明确规定，[2]行政首长出庭应诉制度是地方政府与地方司法机关首创试验的。从司法政治学的视角来看，在当代中国司法领域中，地方法院被明示或者默许可以在正式立法之外进行司法政策的地方试验，这类地方试验在意识形态层面既需要保持国家法律体系的一致性，同时也允许地方司法实践中的差异创新，在政策试验

5、过程中，地方之间往往会相互借鉴司法创新实践，通过政策模仿与学习来进一步推动司法政策的向前发展。[3]可以说，司法政策的地方试验模式是中国行政诉讼制度变迁的重要机制，尤其在行政诉讼管辖权改革、行　　政诉讼简易程序等制度改革过程中，[4]司法政策地方试验的改革模式早已屡见不鲜。　　与之相比，行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度延续了地方政策试验的诸多共性，在修订前的《行政诉讼法》缺乏任何具体条文规定的前提下，各地出台了诸多规范性文件对于行政首长出庭应诉的案件类型、应诉程序等事项作出殊异化的界定，体现了地方政府之间的法

6、治竞争态势。[5]在这一政策试验与地方竞争的过程中，各地关于行政首长出庭应诉的规定也相互模仿借鉴，逐步表现出趋同化的特征。[6]但值得注意的是，这类政策试验的发起者绝大部分并非源自司法机关，而是本级地方行政机关倡导推行的，并且该政策创设也得到了国务院的高度认可，20XX年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定“要认真做好行政应诉工作，鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉”，20XX年国务院《关于加强法治政府建设的意见》中进一步要求“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”。可以说，行政首长出庭

7、应诉的地方政策试验在得到最高行政机关的肯定之后，在全国进一步铺陈推广也就顺理成章。　　行政首长出庭应诉政策尽管已在全国得到全面推广，但只有获得《行政诉讼法》的明确规定才算真正取得合法化的地位。然而《行政诉讼法修正案》一审稿中并没有涉及行政首长出庭应诉的内容，直到二审稿才增加一项规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，该项规定在三审稿中得以保留并获得最终通过。就此，行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度作为一种地方自发主导的试验性政策，最终被法定化，这种变迁模式仍然依循了当代中国从地方政策试验到中央立法承认的常规衍化

8、路径。[7]　　　　二、各地行政首长出庭应诉的案件类型化规定　　通过对各地政府出台的有关行政首长出庭应诉的规范性文件梳理不难发现，并非所有的行政诉讼案件均要求行政首长必须出庭，各地规范性文件中设定了诸多类型化限制，一般是要求社会影响重大、对于本单位行政活动将产生重大影响的案件才适用行政首长出庭应诉的强制性规定，除此之外，各地通常均会要求本年度的第一起行政诉讼案件行政首长必须出庭应诉，譬如《徐州市政府