【精品】论当前农村基层纠纷的行政调解

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1、论当前农村基层纠纷的行政调解作者：陈宽柱当前我国正处于一个急剧变革的社会转型时期。在这一过程中，社会的种种矛盾和问题，往往首先表现为复杂而频发的纠纷，社会纠纷是社会矛盾的外化，也是社会迅速扌丁破原有平衡所必然产生的现象。这一转型时期的特点在中国农村基层表现尤为突出。和谐社会不是一个没有矛盾、没有冲突、没有纠纷的社会。“一个社会的目标不应当是消灭纠纷，而应当是减少纠纷尤其是恶性纠纷，而减少恶性纠纷的主要方法就是建立一套有序的纠纷解决程序装置，防止纠纷扩大化、恶性化，从而实现一种长治久安的社会局面。”纠纷解决机制，指争议当事人用以化解

2、和处理纠纷的手段和方法，可分为公力救济、社会型救济、私力救济三种。一、乡镇政府调解基层纠纷的必要性调解制度是古代中国解决社会纠纷的一种主要方式，是中国传统法律文化的精髓。到底什么是调解呢?调解是双方当事人自愿将他们之间的争议交付给一个中立的第三者，由中立的第三者居中促进双方当事人互谅互让，达成和解协议的一种争议的解决方式。现代中国人在目睹并经历了法治的无奈后，重新拿起老祖宗的法宝“调解”来解决社会纠纷。当然，中国古代的调解制度经过现代人的扬弃、整合后，依然焕发岀旺盛的生命力和价值，中国古代的调解制度一经与国内目前的具体情况相结合,

3、就发挥出灵活、简易、迅速的优点，以低成本高效率解决社会纠纷，起到了化解社会矛盾、稳定社会秩序的作用。在我国，调解制度一般包括司法调解、人民调解、行政调解三种。其中行政调解,即“国家行政机关所作的调解”，是指国家行政组织出面主持的,以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法,促使争议双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议，从而解决争议的方法和活动。它包括基层政府调解和各级行政职能机构的调解。当前在我国的广大基层，随着经济社会的高速发展变化,基层政府即乡镇政府对基层纠纷的行政调解越来越彰显其特殊的功效。二、基层社会的传统

4、与观念之需要在以“和”为贵、“息讼"、“厌诉"这样一种传统的文化背景下，我国历来重视调解制度。由政府行政机关调解社会纠纷，在中国也有着深远的历史渊源。早在周代官制中就已设有专门负责调解事务的官员，“调人之职，司万民之难而谐合之。”在此以后的各朝各代，无论是官吏还是普通老百姓都乐于用调解解决纠纷。②在漫长的封建专制社会，行政与司法不分，古代官吏统管一切,官吏既是行政长官又是审判法官，所以古代中国的官吏调解民事纠纷和轻微的刑事案件就是中国现行的行政法中调解制度的渊源。三、基层政府在行使行政调解中所遇到的困境我国1990年颁布的《民间纠

5、纷调解办法》赋予了乡镇人民政府对各类氏间纠纷的调解权，而基层政府的行政调解在现实中受到了多种因素制约而无法充分发挥作用。因此，在实践中乡镇通过建立综治中心将乡镇人民调解委员会并入，探索和尝试借助人民调解这个平台来充分发挥行政调解的作用。这样的做法有利于克服行政调解的制约因素，而弊端也是显然的以人民调解名义进行行政调解，在实践中混淆了行政调解与人民调解，让乡镇的基层干部和人民群众产生误解，从长远来讲，必将不利于中国的法治化进程。那么，基层政府的行政调解在现实中遇到了怎样的困境呢？1、法律依据散乱行政调解设定比较随意，缺乏整体性。我国

6、设定行政调解的法律文件种类繁多，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以全部掌握，且内部相互冲突难以避免，无法形成有机统一的行政调解规范体系。实践中各种行政调解“各自为战”,难以协调形成合力。而“行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成。”因此，行政调解需要“综合治理”。就乡镇政府而言，政府行使行政调解权的依据是我国1990年颁布的《民间纠纷处理办法》（以下简称《办法》

7、）。实践证明，《办法》为及时处理民间纠纷，防止矛盾激化，起到了一定的积极作用。但是，无论从理论上还是在实践中，《办法》自身存在着一些难于解决的问题。比如，《办法》的制定依据是《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》）第9条第2款的规定，即民间纠纷“经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，可以请求基层人民政府处理,或者向人民法院起诉「《办法》第17条规定：“经过调解后，仍达不成协调的纠纷，基层人民政府可以作出处理决定。"对此,我们认为根据《条例》制定的《办法》并不完全符合《条例》的规定精神。应当指出，《条例》关于“任何

8、一方可以请求基层人民政府处理”的规定，并不意味着基层人民政府可对民间纠纷作出处理决定。没有决定权的处理将是不彻底的,也是没有力量的。但是处理权与决定权毕竟不同，决定权只是处理权的一种，作出决定只是具体处理的部分之一，有处理权并不必然有决定权。我们认