保障性住房质量规制体制改革探索

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1、保障性住房质量规制体制改革探索［摘要］各地保障房项目在大规模动工的同时，房屋质量问题也日益凸显。在保障房质量规制体制中，规制主客体关系不明确，开发模式、建筑材料质量监管和质量问题的处置制度均存在缺陷。经分析保障性住房质量规制的和制度缺陷，本文提出了止确定位政府在保障房建设中的角色，完善开发模式和规制体系，以及弥补制度不足等政策性建议。［关键词］保障性住房质量规制体制改革［中图分类号1F069.9［文献标识码］A［文章编号］1004-6623(2013)05-0079-04《“十二五”规划纲要》指出，在“十二五”期间要提高住房保障水平，健全住房供给体系，加人保障性住房供应等。中共十八大报告指出

2、“耍建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”。前些时候颁布的“国五条”将外來务工人员纳入地级以上城市的住房保障范I韦I,与“城镇化”发展模式相适应。可见无论从改善民生、控制房价，还是从统筹城乡发展的角度，保障性住房建设都处于极其重要的地位，是未来政府工作的重中之重。截至2012年10月，全国城镇保障性安居工程新开工722万套，基本建成505万套，完成投资10800亿元。住建部部长姜伟新在2012年12月25口全国住房城乡建设会议上提出，将努力完成2013年城镇保障性安居工程基本建成460万套、新开工600万套的任务。国务院提出的“十二五”期间建设3600套保障性住房

3、的日标，与高速发展的商业房地产相配合，将逐渐形成商品房和保障性住房“双轨并进”的格局。但不容忽视的是，保障性住房项目大量开工，出现了不少质量问题，其严重程度已经超过普通商品住房，应成为“十二五”期间建筑质量规制的首要对象。一、质量规制体系现状根据规制的广义定义，规制是政府在宏观和微观层面对经济的控制和干预。对房屋质量的规制属于社会性规制，社会性规制是指对产晶和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定的一定标准并禁止、限制特定行为的规制。从多数学者对规制的定义来看，规制的主体绝大多数情况下为政府的相关行政主管部门甚至最高权力机构。我国现行的住房保障体系建立一直遵循看南中央政府主持工作、布

4、置任务，由地方政府承担任务并负责实施具体工作的模式，屮央对地方政府行政令行一直是我国行政体制的一个特点。在中央政府层面，中央政府负责政策制定执行、监督实施和财政支持，以纯粹的管理者角色确保政策的顺利实施。地方政府接受并执行中央政府指派的任务，负责保障房建设所需资金的筹集、开发建设与分配使用。地方政府对保障性住房的建设无外乎直接招标、委托代建和插建配建三种模式，控制保障房资源的方法包括直接拥有、折价回购和包销代销三种方式，但是无论哪种形式，地方政府己不再是纯粹的管理者。从质量规制体系上看，在中央政府层面，国务院作为保障性住房政策的制定者，是负责该政策的最高权力机关，其组成部门之一的住建部是政策

5、制定和监督执行的直接部委，住建部下属的住房保障司负责保障房政策制定和实施，承办中央保障房资金安排事项，组织编制住房保障发展规划和年度计划并监督实施。建筑市场监管司负责建筑业相关企业资质、定额标准制定和管理。工程质量安全监管司负责拟定建筑质量规制相关政策，调查处理质量安全事故等。从体系结构和功能上看，保障性住房丁程的开发建设和质量监管并不归属同一部门。地方政府以省级住房及建设厅为保障房开发的地方最高主管单位，其下属质监总站负责工程质量监理。各主要城市分设住房保障和房屋管理局负责保障房的规划与开发，而质监站为其同级建委隶属的事业单位。可见，无论中央还是地方，保障性住房的开发与质监的权责均被分离，

6、特别是负责小规模工程质监的质检站一般为事业单位，工作人员的福利待遇不如普通公务员，因此分权和易腐成为现阶段保障房质量规制体系的一个现象。二、保障房质量规制制度缺陷（一）政策执行模式缺陷我国保障性住房政策山中央政府制定，其改善居民住房条件、调控房价的目标交由地方政府实现。这种类似新中国成立初期集中力量办大事、地方无条件服从中央的政策模式，现阶段已无法顺利高效地进行下去。中央财政每年要对各地保障房项目下达补贴，2012年屮央安居工程财政支出累计达3800.43亿元，而开工项目资金需求累计2.7万亿元,2013年预计资金需求2万亿元，中央财政对政策的资金支持不足15%。在土地财政、政绩考核和财政负

7、担的多重压力下，地方政府容易出现降低房屋质量的行为。（二）“配建制”缺陷H前保障性住房项H的开发主要有直接招标、委托代建和插建配建三种模式。实施直接招标和委托代建模式，开发商能够从政府方面获得稳定但总额相对较低的利润。在插建配建模式下，项日由商品房和保障性住房共同组成，开发商的利润来源于商品房的销售，保障房的成本被商品房均摊。为了实现利润的最大化，开发商有可能选择降低保障房那一部分的成本，质量问题由此产生。目