中国高等教育管理体制改革的政策分析

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1、中国高等教育管理体制改革的政策分析周川（苏州大学教育科学研究院,江苏苏州,215123）摘要：二十多年來我国关于高等教育管理体制改革的重要政策，多有创新之处,不乏理论意义，但也存在H标偏移、对象模糊、主体缺位、路径不明等弱点。髙等教育管理体制改革的核心忖标应坚定不移地定位丁-转变政府管理职能，理顺政府与高校的关系。为此，改革政策的重新设计势所必然。关键词：高等教育；管理体制改革；政策高等教育管理体制，外延很广，涵盖了高等教育管理各个方面。本文所称高等教育管理体制，主耍是指中国公立高等教育的行政管理体制，以政府

2、主管部门与高等学校的关系为其核心。从上世纪80年代屮期开始，屮国高等教育管理体制改革走上艰难曲折的历程。本文以我国高等教育管理体制改革的主要政策文木为对彖，对其相关内容及问题进行分析。一、文本表述及其解读二十多年来，我国出台了一系列有关高等教育管理体制改革的政策。这些政策，有些是一般性的教育政策，有些是专门的高等教育政策。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布（简称《决定》）。该《决定》与中共中央先前发布的关于经济体制改革和科技体制改革的两个决定，具有理论上的逻辑联系和实践上的递进关系，是拉开

3、我国高等教育管理体制改革序幕的一项重要政策。《决定》首次承认高等教育管理体制的“弊端”是，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权覽［1］次年3月，国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，规定了国家教育委员会和省级人民政府管理高等学校的主要职责，提出了“扩大高等学校

4、管理权限”的八个主要方面［2］。该规定可以看作1985年《决定》的具体化和补充。1992年12月，国务院批转的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指Hi：-高等教育办学体制的改革是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系，按照政事分开的原则，使高等学校真正成为自主办学的法人实体J⑶1993年2月，屮共屮央、国务院颁布的《屮国教育改革和发展纲要》强调「改革包得过多、统得过死的体制“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学

5、校面向社会口主办学的体制。皿在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会白主办学的法人实体。”［4］这两份文件是在我国社会主义市场经济体制改革的大方向基本确立后出台的，使用的概念略有不同。前者用“办学和管理体制"，从上下文关系看，“办学体制'‘主要是针对政府的宏观管理体制而言，“管理体制"则针对校内管理。后者则用了“高等教育体制"一词。概念表述虽有不同，但所指没有根木区别，都可以理解为“高等教育管理体制覽更重要的是，两个文件对高等教育管理体制的核心

6、问题都做出了明确的界定，那就是“政府与高等学校的关系”。虽然“政”、“事”、“法人实体”在文木屮没有明确界定，但是，矛盾已经揭开,实质已经触及，具体表述的某些变化并没有改变人们探索的思路和方向。1993年8月，国家教委发布了《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》和《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学口主权的若干意见》,1994年7月，国务院发布《关于v中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。这些文件都可以视作《纲要》改革目标的具体化。[5]1995年5月，国家教委发布《关于深化高等教育体制改革的

7、若干意见》。虽然用了“深化”一词，但显然是意识到髙等教育管理体制改革的艰巨性和长期性，是“重点和难点”问题，因而指出“要方向明确、态度积极,努力探索、措施得力,步子稳妥、逐步到位二显示了一种审慎、求稳的态度。文件提出，“高等教育管理体制改革的口标是：争取到2000年或稍长一点时间，基木形成举办者、管理者和办学者职责分叨，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、£1治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架"，并月f要通过深化改革和立法，划分、规范举办者

8、、管理者、办学者的权力和义务。”[6]这样的改革目标，与前述各项文本相比，变化很人，实质已经转向解决“两级管理、条块结合"方面。至于政府与高校的关系，文件主要是从举办者、管理者、办学者的关系角度进行了阐述。尽管也提岀“政府部门的教育行政管理要简政放权，转变职能"，但是，政策的重点似乎已经转移到作为办学者的高等学校，能否“依法充分行使权力”方面了。1998年8月通过的《小华人民共和国高等教育法》，规定