警察权是行政权

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1、警察权是行政权警察权的权力属性问题无疑是一个十分重要的问题。从专业视角看，它既是整个警学理论体系的一块基石，是描述其他专门概念的依据和原点，又是警务人员在执行职务吋所秉持的职业理念，决定着职务活动的内在品质。从更广阔意义上讲，科学判定警察权的权力属性，还有助于诸项国家权力的职能发挥和协调互助，并从基础上加强我国的政治文明建设和和谐社会建设。在我看来，警察权的行政属性是显而易见且毋容置疑的。然而，就是在这样一个近乎常识性的问题上，许多年来却屡屡出现争议和迷悟。在上个世纪九十年代，就右基层公安机关发出过侦查独立的呼声。这显然是

2、在类比和套用司法独立原则，其将侦查机关定位于司法机关的意图和冲动可见一斑。理论界冇关侦查权具冇司法屈性的观点断断续续，至今不绝丁•牍。冇的论者还搬岀宪法，以第135条把法、检、公并列提出执法要求为依据，言之带凿地论证公安机关的司法属性。新世纪以来，公安机关是刑事司法力量的观点越来越多地出现在高层领导的讲话中和专业媒体的版面上。2006年颁布的《公安机关组织管理条例》，更明确规定“人民警察是……刑事司法力量”，从而走完了对这一命题由基层捉出、学者论证到立法规定的完整过程。时金今日的警学理论发展过程中，很少出现这种既有高层领导

3、的明确表态，乂有行政法规的明确规定，而且确实需要认真讨论加以澄清的理论命题。鉴于这一问题事关重大，错谬流传可能导致严重后果，笔者在此不揣浅薄，鼓足理论勇气，在学术层面表达口己的鲜明观点，以期引起理论界和实务界特别是领导层和立法界的高度关注和深入探讨。一、警察权在国家权力谱系中所处的位置，决定警察权的权力属性从警察权在国家权力谱系屮所处的位置判断警察权的权力属性，是一个基本的形式视角，也最便于观察和准确判定。如下图所示，在由我国政体所决定的国家权力谱系中，作为立法机关的全国人民代表大会处于最高端，次一位阶则是政府和司法机关。

4、也就是说，立法权是我国最高权力，之下则是行政权和司法权。司法权包涵检察权和审判权，而行政权则包涵了诸如税务行政、工商行政、教育行政、司法行政等部门行政权力，其屮当然也包涵公安行政权。直觉告诉我们，行政权和审判权是两个系列的权力系统，既不可能重合也不可能相交。不可能重合，说明我国是人民代表大会领导下的行政权和司法权两权分立，这两种权力独立发挥自己的职能，并通过发挥职能实既相互制衡。不可能相交，则说明行政权和司法权不存在任何条件下的交叉，从而形成一种兼具二者性质的新的权力现象。从这一意义上说，我国国家权力谱系和架构从原始设计上

5、都是明晰的，也是科学的，并不会因此而对某项国家权力的屈性造成误判。公安机关和税务、工商、教冇等机关一样，屈丁政府的一个部门，公安行政权（警察权）也同税务行政权、工商行政权、教育行政权等一样，同是国家行政权。这是来自我国国家权力谱系的一口了然且不容置疑的事实结论和外在判断。如果从行政权力自身的性质特点分析比较，则可进一步证明公安行政权（警察权）同其他诸项行政权并无二致，如这些权力共同具有的主动性、扩张性等。鉴于这种论证几近教科书屮的常识教学，本文不再赘述。当然，正像每个行政机关都具有自己的行业特征一样，“公安机关不同于一般的

6、行政机关”，警察权亦具有自己的鲜明特色，如它的武装性、强制性、纪律性等，而月.也因此成为其他行政权力行使的保障和后盾。在确认警察权屈于行政权的基础上，必须充分关注警察权的自身特征，这样才能使我们对警察权的认识更加完善和准确，也才能把警察权和其他行政权区别开来。但是,对警察权的特色决不可强调过分，甚至以其特色掩盖或否定其基本属性，这不仅容易造成基础理论上的混乱，而且极易成为产生特权思想的理论基础。二、侦查权具有完全的行政权属性，而不具有任何司法权特征警察权由治安行政管理权和侦查权两部分组成。对治安行政管理权的行政属性，尚未见

7、到有人对其单独提出异议，分歧的焦点主要集中在对侦查权性质的认识上。最高等级的中央文件、行政法规以及高层领导讲话屮把公安机关和人民警察定性为“刑事司法力量”，显然也是针对公安机关的刑事侦查职能而言的。有的学者也明确指出，司法权是由侦查权、诉讼权、审判权组成。侦查权究竟是屈于行政权述是司法权，只要看看它具冇何种权力的性质便可水落石出。首先，司法权具有独立性。司法权主要就是裁判权，为司法机关所专属。因此，司法权必须在国家权力分工中独立行使，以有效排斥外來的干涉，使Z真正成为实现公平止义和保障人权的最后屏障。如果司法权没有独立性，

8、其权威性也就随Z丧失。而侦查权则是在“条块结合，以块为主”的公安领导休制中运行，不仅要接受来自上级业务部门的指导，而且必须接受当地政府的领导指挥，因此也就根本不存在所谓独立性问题。况且，侦查权是决不能独立的，侦查权的独立将导致我国近代公安史上一些灾难性事件的重演。其次，司法权貝有中立性。司法权的中立性是