警察权内涵研究

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警察权作为国家权力的重要组成部分，是一种必要的恶。国家公共秩序的维护、社会公共利益的保障以及公民自由权利的实现都需要警察权的保护。同时，警察权如同其他权力一样，具有权力固有的扩张性、侵略性和工具性的本性，若其行使超过必要的限度，就会造成的公民自由权利的严重侵害，侵害人权。我国目前正处于社会主义初级阶段，虽然经过近些年的理论还有实践的发展，警察制度已经取得了巨大的进步，各方面都在不断完善，但由于我国的社会结构正在进行深层次的变革，社会矛盾也相应地较为突出，这就使得我国的警察权在运行的过程中出现了失范现象，警察权超越职权、滥用职权等现象较为突出，警民之间的和谐关系也不同程度地收到挑战。因此，深刻分析我国当前警察权运行中出现的失范现象，以对我国现行警察权运行制度进行反思进而寻求科学、有效的警察权监督与制约体系，是本文致力于思考的重要问题。由于研究的范围不宜过大，且自己学术理论功底的不足，本文主要研究和探讨的为我国的警察权。在结构上，本文除结语外，共分为三个部分。第一部分界定、阐释了警察权研究的基本概念。其次，对警察权的性质进行了论述分析，得出，警察权在本质上属于一种特殊的行政权。再次，文章分析了警察权的权力属性，探讨这样一种权力具有哪些特征。第二部分主要是对我国警察权的运行原则进行了具体探讨。这些原则主要包括如下几个方面：即人权保障原则、警务公共原则、警务程序公正原则、警务比例原则、警务信赖保护原则、警务效益原则、警务责任原则等。第三部分首先对我国警察权运行的现状进行了探讨，在看到我国警察权取得的成绩的同时也不能忽视现实中出现的失范现象。其次，对我国警察权的监督与制约进行了深入分析。再次，介绍了道德对警察权的监督与制约。结语部分主要是对本文进行一个总结，在此基础上指出本文研究存在的不足以及未来需要进一步研究和探讨的地方。关键词：警察警察权监督与制约 ResearchontheConnotationofPolicePowerAbstractPolicepowerasakindofimportantpublicpower，isanecessaryevil.Boththemaintenanceofnationalpublicorderandpublicinterestsandtherealizationofcivillibertiesareinseparablefrompolicepower.Forinourcountry，althoughwehavemadegreatprogressintheformulationandoperationofpolicesystemcomparedtowhatwedidinthepast，butthesocialcontradictionarecorrespondinglymoreseriousbecauseChina’ssocialstructureisindeepreformation.Thismakesourpolicepowerappearedavarietyofanomieduringoperation,andthephenomenaofpoliceoverreaching,abuseofpower，idlepower,programillegalandlawenforcementunequalphenomenaaremoreoutstandingandtheharmoniousrelationshipofpolice-communityhasbeenchallengedindifferentdegree.Inthissituation，thispaperisdevotedtothinktheimportantproblemasfollow:analyzingthevariousout-of-standardoccurinthecurrentoperationofourcountrypolicepowerandseekingscientificandeffectiveregulatorysystemofpolicepowersonlearningtheforeignrelevantpolicerightsystemofsuccessfulexperienceandreflectinguponourcurrentpolicerightsystem.Onthestructure,thispaperisdividedintothreechaptersexceptepiloguebesides.Thefirstchapteristheintroductionofthepolicepower.Firstofall,definetheconceptsofpoliceandpolicepower.Secondly,thischapteranalyzesthenatureofpolicepower,andindicatesthatpolicepowerinessenceisaspecialkindofexecutivepower.Thirdly,itanalyzesthecontentsandcharactersofpolicepower.Thesecondchapterbasicallydiscussestheoperatingprinciplesofourpolicepowerspecifically.Theseprinciplesaremainlyembodiedinthefollowingaspects:humanrightsprinciples，policingpublicprinciple,legalpriorityandpolicingproportionprincipleandpolicetrustprotectionprinciple,policeproceduraljusticeprincipleandpolicingliabilityprinciple，etc. Thethirdchapterdiscussestheoperatingsituationofourpolicepowerinthefirst.Secondly，itdiscussesthesupervisionandrestraintofthepolicepowermeticulously.Thirdly，thischapterdiscussestherestrictionandsupervisionofpolicepowerbythemoral.Epiloguepartinthispaperismainlyaconclusion,thenpointedouttheshortcomingsofthisresearchandfurtherresearch.KeyWords：policepolicepowerrestrictionandsupervision 作为整个社会公权力的重要一极，同时作为整个行政权体系中最具有代表性的权力，警察权自始以来就是作为一种“必要的恶”而存在和发展的。详言之，警察权既有“必要”的一面，它是维护整个社会的公共秩序和实现公共利益的必备工具和手段之一，同时，它又具有显著的单向性、主动性和特殊的强制性，这导致警察权在现实社会实践中常常呈现出强烈的扩张倾向，如果缺乏有效的监督与制衡机制,势必会严重侵害到公民的权利。因此，警察权对整个国家秩序的维护、社会利益的实现和公民自由权利的维护是不可或缺的，但同时，基于防止警察权的恣意和滥用的需要，我们必须清醒地认识到，警察权必须受到有效的监督与制约，才能保证其规范运行。当下，我国正处于复杂的社会转型时期，整个社会在结构上处于剧烈的变革之中，违法犯罪现象大量存在，并呈现出专业化、集团化、新型化、复杂化的趋势。在此情势下，作为国家秩序的稳定器和矛盾的调节器，警察权的职能理应得到扩大和强化。但与此同时，我们也应看到社会上发生的一系列影响波及全国的警察机关及其工作人员的滥用警察权的事件，凸显了转型时期我国警察权在运行过程中所呈现的与公民权和人权之间的巨大而复杂的矛盾与冲突，也凸现了我国现行警察权的运行需要予以规范化的问题，因此，本人选择“警察权内涵探析”作为硕士论文的主题，希望抛砖引玉，尽自己的绵薄之力，为规范警察权运行的监督与制约机制提出一些建议。 1警察权的界定1.1警察的含义1.1.1警察的概念警察是一个内涵和外延极为丰富的范畴，研究的视域不同，对于其概念的界定也可以得出不同的结论。目前，关于“警察”的概念界定，学界存在巨大分歧，主要体现为以下几大类型的界定。第一、从职能的角度对警察进行界定，认为警察系国家的一种重要的或者特殊的职能。“警察是有关维护国家安全和社会秩序，保护公民合法权利，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的国家行政。”11]有的学者认为：“警察权是体现国家警察职能的权力。”m第二、从主体的角度进行界定，认为警察是行使国家职能的特殊主体力量。“警察是国家政权中按照统治阶级的意志，依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全与社会秩序的武装行政力量。”[31有的学者则认为：“警察是指为了维持治安，调查犯法行为而组织起来的人员。”l4j第三、从行为的角度进行界定，认为警察是国家基于保护社会公共秩序和实现公共利益的需要而进行的一种行为。警察是指“在国家的统治和管理中，运用武装的、行政的、刑事的手段维护国家安全和社会治安秩序的行为。”[5]第四、从制度的角度进行界定，将警察视为国家的一种专门制度。有的学者认为，“作为国家专门制度的警察概念，是指统治阶级设置的以国家法律为依据，以专门人员和机构为力量，以特殊强制力为手段，维护国家安全和社会治安秩序的专门制度。”H11中国法学会.中国警察法学IMj.北京：群众出版社，2002.2.21康大民.公安论[M].北京：群众出版社，1998.377.31公安学慨论编写组.公安学概论[M].北京：群众出版社,1986.18.41简明大不列颠百科全书（第四卷）[M].北京：中国大百科出版社，1985.443.51戴文殿.公安学基础理论研究「Ml.北京：中国人民公安大学出版社，1992.73.姚华.公安学若干基本理论问题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.26,23. 第五、从主体、功能和作用等综合的角度进行界定。“作为社会力量的一种，‘警察’指履行警察职能的警察机关及其警察人员；作为一种社会功能，‘警察’指‘警察作用’，即警察是依照法律的强制手段维护社会公共秩序、社会性安全的行政作用；作为一种社会行为，‘警察’指‘警察行为’，即警察是基于国家统治权，依法防止公共危害，维护社会安宁，指导大众生活并协助多种国家行政的行政行为。”17J本文倾向于将警察界定为一种国家制度，即警察是国家统治阶级根据法律的规定，依靠其特殊强制力，组织专门的机关和相应人员，以保障公民自由权利、保护社会公共利益以及维护国家公共秩序为终极目的而建立的一种制度。1.1.2警察概念的演进一般认为，“‘警察’一词在英语中称Police,德语中称为Polizei,其词源是来自拉丁文Politia,意为英文的organizedgovernment（有组织的管理）、civiladministration（民政管理）以及polity（行政组织）”。|8|14世纪到18世纪，“警察”统摄宗教、军事、政治和司法等各个领域，在社会生活中拥有强大的权力范围，几乎行使了国家全部的行政权力。18世纪后，法治国家的理念和精神得到不断的扩展，自然法思想也随之广泛传播，“人权”开始为民众所关注并高度重视，“‘警察’被限定为以国家权力的强制方法，维护公共安宁、安全和秩序，为防止社会成员遭受危险的政府及其工作人员的专称。警察是被限定为以保护个人权利和维持治安为目的的作用”。171公安学基础理论教程编写组.公安学基础理论教程LM］.北京：中国人民公安出版社，1995.11.181孟宪嘉，江礼华.警察学［M］.重庆：重庆出版社，1990.1.许韬.中外警察法比较研究［M］.北京：中国检察院出版社，2009.1.1,01公安部教材编审委员会.公安学慨论「Ml.北京：中国人民公安大学出版社，1999.11-12.就我国而言，“警察”一词自古代开始就一直存在，“警者戒也，戒之以言谓之警。反复详审谓之察，察之为明”。『1Q1很多古代的文献资料上都存在着“警察”一词，然而，其词性基本上都是动词，含义大体为“侦查”、“监视”，这类行为的缘由乃是凭借“警察手段维护统治阶级的统治秩序”。［11］因此，现代意义的“警察”与古代的“警察”可谓差别甚远。我国现代含义的“警察”系舶来语，来自于 日本。1905年，清朝在北京成立了“巡警部”，这是新中国成立前我国第一个专门性的、统摄全国的警察机构，是我国当时的最高警察机关，被视为近代警察的雏形。然而，在建国后的很长一段时间内，尽管我国的警察机关积极行使职权，并在保障公民权利，保护社会公共利益、维护社会公共秩序的过程中发挥了很大的作用和能量，但是却一直没有出台相关的警察基本法，在规范警察权合理运行方面处于空白状态。1995年，我国颁行了《人民警察法》，作为警察基本法，“警察”作为法定用语才真正得以在我国相关法律文件中确定下来。该法对我国警察的种类和范围作出了明确规定“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。[12]1.2警察权的含义1.2.1警察权的界定对警察权进行科学界定是警察权得以科学配置、规范运行和获得有效监督的一个重要前提。关于警察权的界定，目前学界也是众说纷纭，存在巨大分歧，主要体现为以下几类：第一类，主要是未对警察权进行广义与狭义的区分，而仅从单一的角度进行界定，将其视为系维护公共秩序而行驶警察职能的权力。第二类，主要是从广义和狭义的双重角度进行界定。狭义的仅指警察权的行政职能，广义的还包括刑事职能，更有甚者，将国家有关警察工作的立法权、决策权也囊括到警察权之中。由此可见，虽然学者们关于警察权概念探讨的角度不同，最终获得的警察权的含义也存在差异，但是如下几个方面却为学者们所赞成和首肯：首先，警察权具有强烈的国家性。作为一种公权力，它蕴含着国家所代表的统治阶级的意志，呈现出公权力所具有的强烈阶级性和强制性等特征。其次，警察权具有法定刑。该权力是依据国家法律的明确规定而产生的，警察机关及其成员必须严格按照法律规定的权力界限和法定的程序规则来运行警察权。再次，警察权的主体具有特定性。即该主体只能是警察机关，并不包括该机关的成员。综上所述，在前面探讨和分析的基础上，我们对警察权进行一个界定：所谓警察权，是指国家严格按照法律的规定授予的，由国家机关及其成员严格按照法定职权范围和法定程序所行使的，以维护国家公共秩序、维护社会公共利益和保障公民自由权利为目的，呈现出较大强制性的一种行政权。 在界定警察权的概念的同时，我们有必要厘清其和警察职权这一概念的关系。所谓“警察职权”，是指“具体的警察机构及其警务人员根据其警察行政任务或职位二被依法赋予的实施国家警察行政事务管理活动的资格及权能”。两者的关系体现在，“警察权是一种抽象的国家权力，是所有警察机关及人员进行警务活动的权力，是各种警察职权的集合体；警察职权是警察权的具体配置和转化形式，是对抽象的警察权的具体化和明确化，是根据不同警察机关的层级地位、职责任务赋予具体的警察机关实施警务活动的资格和权能。”11311.2.2警察权的内容理解警察权的，核心在于警察权在内容上体现为警察职权，是要通过相关警察职权去实现的。警察权是警察机关依法进行警察行政和警务活动的权力，是多种警察权的统一或者说是集合体。警察职权则体现为警察机关及警察人员所拥有的具体权力。我国台湾学者认为：警察职权是由国家所赋予的，并有法律予以规定，警察机关依照法定程序在法律规定的范围内行使职权。警察机关和警察人员行使职权的行为对外体现为公法的意思表示，并产生公法上的法律效果。1141但是，在我国现行的法律体制的背景下，对于警察职权的认识还需要基于以下两个方面的考虑：其一，警察职权除了依据人民警察法的授权外，还同时依据《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律法规的授权。其二，警察机关作为重要的国家行政部门应该具有的公共管理的权力，但同时也要强调这种权力的相对性，即既是权力也同时是警察必须履行的职责。“人民警察的职权包括职责和权力(权限)两个方面……其中职责是行使权力的前提和基础，也是对权力行使的制约，而权力则是履行职责，完成警察任务，实现警察目的基本保证。”[15]为了实现警察权的权能，警察权具有两项最1131梁晶蕊.论警察杈运行的制度保障[J].湖北警官学院学报，200(1):30.1141值得注意的是，我国台湾地区2003年6月5日制定通过的“警察职权行使法”对警察职权进行了立法性的定义，该法第2条第2款规定：本法所称警察职权，系指警察为迗成其法定任务，于执行职务时，依法采取查证身份、鉴识身份、搜集资料、適知、管束、駆离、直接强制、物之扣留、保管、变卖.拍卖、销毀、使用、处置、限制使用、进入住宅、建筑物、公共场所、公众得出入场所或其他必要之公权力之具体措施.基本职能：一个是警察行政职能，一个是警察刑事职能。这两者共同服务于维护社 会治安这一警察权功能。警察行政职能与刑事职能相对独立同时又存在内在的联系，二者通过不同的途径和方式为实现共同目标而努力。基于警察权的行政职能和刑事职能，其职权包括行政职权和刑事职权。警察行政职权是指警察机关及其成员在对社会实施治安管理和其他行政管理活动的过程中，依照法律的规定所运行的警察权。它涉及社会生活的多方领域，具体包括道路交通管理权、治安管理权、消防监督权、出人境管理权、户政管理权等行政管理权力。在现代法治社会，行政权已经成为一种服务于民众和社会的公共权力，而不再是单方向的以强制手段为主导的管理权。因此，警察行政职权也可称为行政管理服务权，用以突显对服务性权力的要求。警察行政职能的功能和作用在于通过服务于管理，维护社会治安和社会秩序，并且在发生状况时及时有效地恢复被扰乱的社会秩序。警察刑事职权主要指警察机关具有的刑事强制权、刑罚执行权和侦查权等及其他在履行刑事职能过程中具有并行使的权力。警察刑事职能的功能是通过行使职权，侦缉罪犯、维护社会治安。警察行政职权与警察刑事职权既密切联系又存在区别，警察的行政职权主要体现为维护社会治安，刑事职权主要体现为惩治犯罪，一方面，惩治犯罪有利于维护社会治安，另一方面，犯罪状态又是社会治安的一个重要指数,因此二者既联系又衔接。由此可见，警察权发挥维护社会秩序和社会治安重要作用的必然要求就是警察行政职权与刑事职权的统一。1.2.3警察权的性质依据我国现行法律的相关规定，警察权既包括警察行政职权，也包括警察刑事职权，是两者的统一。前者的法律性质系行政权，这点毋庸置疑，对于警察刑事职权而言，它在法律性质上是属于司法权还是行政权，目前学界存在分歧。有的观点认为，警察权兼具司法权和行政权双重性质。对于刑事职权中的侦查权而言，它具有司法权的性质，对于治安行政管理权，则具有行政权的特质，因此，此观点认为，警察权既具有司法权性质，同时又具有行政权性质。“现在的公安机关实际上具有治安管理和刑事案件侦查的双重职能。治安管理基本上是一种行 政职能，而刑事案件侦查是一种司法职能。公安机关也就集行政职能、司法职能于一身。，，U6J有的观点认为，警察权不具有司法权性质而仅具有行政权性质。“侦查权无论从其结构形态，价值追求还是从其运作方式，组织程序上，都呈现出行政权的执行性、主动性，是行政权而非司法权。因此作为行政机关的警察机关不论参加何种国家职权活动，都是行使行政权，而非司法权。”『171本文倾向于认为，警察权仅具有行政权行政。治安行政管理权是天然具有行政权性质。对于刑事侦查权而言，它也属于行政权的一类，也具有行政权的性质。因为，第一，行政权具有很强的倾向性，而司法权具有的是中立性。警察机关的天性是维护国家利益。社会公共利益，作为行政管理、刑事强制的决定者，它是代表国家对扰乱社会公共秩序、损害公共利益的人或单位进行追诉，而不是中立于当事人与政府之间。第二，行政权要求有较强的服从性，而司法权的典型特征为独立性。警察系统实行的是层级服从的等级分明的管理体制，上下级之间是领导与被领导、服从于被服从的关系。这样才能保障行政决定和命令迅速有效地得到贯彻与执行，提高管理效率。因此，警察权不具有独立性。第三，警察权具有很强的主动性，而司法权则具是消极、被动的。为了保障国家安全、实现社会公共利益和维护社会秩序，为了预防和惩治犯罪活动，警察权往往需要掌握时机，主动、及时地行使。1.2.4警察权的特征从上文警察权的理论论述可以看出，警察权具有以下几个方面的特征：第一，具有国家意志性。警察权是国家意志的体现，是其外在表现形式，它本源上是出自于国家，而不是警察权运行主体自身意志的体现。警察权的运行是以国家强制力作为后盾的，其运行的效果也相应地由国家享有或者承担。根据国家意志性的本质属性，警察权必须专属于国家法律规定或授权的警察机关及其警察人员，任何其他主体非经法律授权，不得行使警察权。同时，享有警察权的警察机关及其人员在行使警察权时也不得违背国家意志，必须严格遵守法律的规定。第二，具有特殊强制性。警察权行使的表现形式为对违法犯罪的公民采取限制或剥夺财产权和公民人身自由权等强制措施，在这个过程中，有时还不可避免地会1,61陈兴良.法治的使命「Ml.北京：法律出版社，2001.12. 使用警械、武器等。警察权的行使是单方的，以国家强制力为后盾，相对人不得反抗或拒绝。“与行政权、监督权等国家权力相比较警察权的强制性特点表现得更为明显，程度更为严厉，是国家必不可少的刚性权力。”[18]第三，具有法定性。“警察权中每一项具体权力，从主体到内容，从适用范围到适用程序，从设立到实施，都是由国家相关的法律和法规明文规定的。”[191这种法定性大体表现为下几个方面：其一，在警察权运行过程中，具有并且能够行使警察权的主体必须法定，即必须是由宪法或法律等规定或授权的特定的警察机关和警察人员。其二，警察权的行使内容必须是在国家宪法或法律等规定或授权的范围内,无法定不行权。其三，对警察权行使的终极目标而言，“警察权法定性还给警察权的运行提出了更高的要求，即要以实现法律的追求和精神(以法律原则为载体)为行为目标和宗旨。第四，具有执行性。指的是警察权的根本职能在于执行宪法和法律的规定，以实现国家权力机关和公众的意志。宪法和法律不但体现一国权力机关和公众的意志，更是警察权运行的准则和边界。“警察权的主体警察机关是国家设置的执行机关，在国家机器中的作用就是为了实现国家意志、意愿，履行警察职能，实施警务活动，是国家重要的执行、行动机器。”l21j所以，作为重要的行政权之一，警察权的根本在于警察权的主体依法执行宪法和法律的规定，体现国家权力机关和公众意志，并将其转化为现实，在上述过程中，警察机关及其警察人员必须对上述主体和其上级领导部门负责。第六，具有双重效应性。警察权是一种“必要的恶”，它既存在积极效应的一面，也存在消极效应的一面。积极效应方面，警察权的存在和运行是为了实现社会公共利益、维护社会公共秩序、保障公民的自由权利的实现，这是警察权存在和运行的基础，同时也是警察权存在和运行的终极追求。消极效应方面，警察权作为一种国家强制力，它具有强烈的侵略性和扩张性，同时存在着被滥用的可能性。在缺"8,惠生武，马騰.论警察权的性质与特点[J].河南公安髙等专科学校学报，2010(2):27.1,91刘杰.我国警察权的宪法缺失[J].河南公安髙等专科学校学报.2005(2):55.1201魏伟.冲突与媾和：规范蝥察权刍议[J].山西警官高等专科学校学报，2009(1):40,42.12,1惠生武，马騰.论警察权的性质与特点[J].河南公安高等专科学校学报，2010(2):27. 乏及时、有效的监督与制约的情况下，很可能会侵害到公民的自由和权利，并可能最终导致法治大厦的坍塌。第七，具有公益性。又称为“公共性”。警察权的存在和运行是以保障国家安全、实现公共利益、维护社会秩序以及保护公民自由权利为终极目标的，这体现了警察权的公益性，这种公益性贯穿于警察权运行的整个过程。有的学者认为，“国家设定警察权的目的，以及警察权的主体警察机关享有和行使警察权的目的，不是为了权力主体自身的利益，而是出于国家职能的需要，为了国家和社会的公共利益。警察权作为一种公共权力，从开始设置，到最后实现，贯穿维护国家利益，维护社会公共利益，服务于社会这一根本目的；是以履行警察的社会职能为基础，维护社会公共利益为特征的。虽然其他国家权力也具有公益性，但警察权在这方面体现得更为突出、更为具体，因为它直接作用于具体的社会实践，作用于现实社会警务活动过程。”l22j值得我们注意的是，现代法治国家的警察权还具有很强的服务职能。这种服务职能是公益性的重要和具体体现，也是其内在的必然要求。第四次警务改革在全世界的兴起，使得现代警察权在运行过程中呈现出浓厚的服务性的特征，“警察行政既是管理，同时也是服务，并且管理就是服务。”l23j第八，具有广泛性。警察权的权力范围和警察权运行时所涉及的范围和影响几乎涵盖整个社会生活领域。首先，体现为警察权权力范围的广泛性。既包括宽泛的行政管理权能，也包括宽泛的刑事权能。这些行政和刑事权能能够覆盖到社会生活的全部领域。其次，体现为警察权运行对社会公众生活产生的影响的广泛性，其权力内容包括了社会生活的方方面面。警察权的运行是以追求保障国家安全、实现社会公共利益、维护社会公共秩序以及保障公民自由权利为目标的，那么，在权力运行过程中，就必然会涉及对社会生活和国民经济等各个领域的管理以及对公民人身自由权利的非常态的限制，这就会使警察权与社会公共的多个领域存在紧密的联系,其权力运行所造成的结果往往会给整个社会和公民个人带来广泛而巨大的影响。1221惠生武，马賻.论繁察权的性质与特点U].河南公安高等专科学校学报，2010(2):27. 2警察权运行的原则警察权是一种“必要的恶”，既具有积极的一面，同时也具有消极的一面。如果警察权能够做到依法行使和规范化运行，必将充分发挥其积极的一面，有效的实现维护公共秩序和保障公民的自由权利的目标，反之，如果警察权违法运行且缺乏表的限制，势必会严重侵害公民个人的权利与自由。因此，基于最大限度发挥警察权的积极因素并将消极因素减小到最低限度，警察权运行中必须切实遵守如下原则，从而保障其规范化运行。2.1人权保障原则所谓的人权保障原则，是指警察权存在和运行的终极目的在于保障人权，尽管警察权也具有保障社会公共秩序的稳定和实现社会公共利益的目的，但是这些目的是为了保障更深层次的目的——公民的自由权利和根本人权服务的。因此，就警察权与公民权的关系而言，公民权是警察权赖以存在和运行的基础，警察权从本源上讲是源自于公民对自己部分公民权的转让；与此相适应的是，警察权乃系公民权的重要保护机制，基于维护社会公共秩序和保障公民自由权的需要，警察权会对部分公民的人身自由权利予以剥夺或者限制。同时，由于警察权本身固有的侵略性和扩张性的本质，尽管其是基于维护社会公共秩序和保障公民自由权利的目的而存在并运行的，但是，对其若缺乏必要的制约，势必会造成在警察权与公民权关系格局中本来处于弱势一端的公民的人权受到不巨大的损害。由此可见，确立人权保障原则对于警察权的科学设置和规范运行具有不可估量的作用。人权保障原则主要体现为：在警察权运行过程中，警察机关及其成员必须在内心具备高度的人权观念，并将其自觉贯彻到自己的执法行为之中，在追求保障社会公共秩序的权力目的的同时，更应关注对公民自由权利的保护与实现，不见要高度重视对普通公民自由权利的保护，更应高度重视违法犯罪行为者的人权的保护与实现。总之，“警察权运行的首要价值即合理限度的鹿线是人权保障。”[2412.2警务公共原则所谓的警务公共原则，指的是“警察权的行使有一定的边界，即以维护公共秩序为必须，除此以外，警察权不得干涉。”『251即使有必要对公民的人身自由权和财产权采取法律上的强制措施，也应当是基于保护公共利益的目的，不得任意超越界 限而擅自非法侵入普通民众的私权利领域，因此警察权的运行必须控制在适度的界限之内。该运行范围和界哏的确立，是以警察权固有的公共性为基础的。保卫本土安全和维护社会公共秩序是警察权设置和运行的一个终极追求，警察权的运行必须始终以这种终极追求为中心和归依，否则，偏离该中心，警察权的运行就会误入歧途，并丧失其赖以存在的价值和意义。该原则的具体要求体现为如下几个方面：首先，就警察权运行目的来看，警察权的运行应当以保障和实现公共利益为其重要目标，即“必须服务于公共利益，而不能为私人利益服务，也不能把警察权运用到商业利益或其他的私人目标上去。”l26j其次，就警察权运行的界限而言，警察权的运行必须被框定在公共利益的范围之内。此处的公共利益应当为本土安全和社会的良好秩序。对于警察权运行的这种范围限制，有的学者曾经做出过比较详尽的阐述，认为警察权的运行必须遵循如下几个准则，即“一是私人生活不可侵犯原则。警察行使职权不得干涉与一般社会安全秩序无直接影响的个人生活及行动。二是私人住所不可侵犯原则。凡与社会安全、稳定秩序无直接关系的私人住宅、事务所或者仓库等场所，均不得侵犯。剧场、旅馆、公共食堂、浴室等众人聚集的场所，在开放营业时间，不得视为私人住所。三是不干涉民事法律关系原则。”1251陈兴良.限权与分权：刑事法治视野中的警察权[J].法律科学，2002(1):53,54.1261陈兴良.哏权与分权：刑事法治视野中的蝥察权[J].法律科学，2002(1):53,54.[日]田口守一，刘迪等译.刑事诉讼法「M].北京：法律出版社，2000.37.由此可见，警察权的运行范围被限定在私人领域之外的领域之中，“其目标在于维护公共秩序，其运作过程在于对公民个人自由权利的限制来保护公民的自由和权利，警察权只能在权力的公共区间发挥作用。”[28j再次，警察权运行的启动仅在于公共利益遭受侵害之时。如前所述，公民权在警察权与公民权的关系格局中处于弱势地位，故其是一种需要强化保护的权力，但是公民权作为权力的一种在行使过程中同样会出现权力滥用现象，这种对个人私权利的 无止境追求势必会侵害到其他公民的权力和社会整体利益，此时，警察权就必须启动，对私权利进行干涉，进而使公共利益得以实现和遭受侵害的社会公共秩序得以修复。最后，警察强制处罚和强制措施作用的对象在于损害公共利益的违法犯罪行为人，对他们施以人身自由权和财产权上的限制或剥夺。而对于未实施损害公共利益的普通普通公民，则不得采取上述强制性的执法手段，否则会演变成权力的恣意妄为。2.3警务程序公正原则所谓的警务程序公正原则，是指警察权在运行过程中，应严格依照遵循程序性的法律规定，致力于实现程序上的公平、公正，进而保障民众“看得见的正义”得到充分有效的实现。首先，警务程序公正原则能够有效地保护警察权运行中的公民人身自由权利。程序具有公正的品质，能够保证同样的人受到同等、公平地对待，杜绝非歧视性，因此，能够保证相对人在程序中的尊严，进而实现对人权的有效地保护。其次，警务程序公正原则可以实现对警察权的有效监督与制约，框定了警察权在运行中的程序边界。首先，警察权的运行全过程必须严格遵守法律规定的程序。各种刑事强制措施、刑事侦查权、行政强制措施、行政处罚决定以及刑事执行权等的形式，都必须严格按照既定的时间、步骤、方式等的具体程序规定进行，不得有任何违背。其次，警察权在运行过程中，必须公正、平等地对待相对人，对于同类案件作出同样的处理结果，不得存在任何偏私和岐视。再次，警察权的运行全过程还必须遵守程序公开的原则。程序的公开能够保证整个警察权运作过程的透明性，能够有效地保证公民的程序参与与程序监督，有利地实现公民的知情权和参与权。2.4警务比例原则所谓的警务比例原则，是指警察权的强度应与其所致力于实现的保卫本土安全、维护公共秩序以及保障公民的自由权利等终极目的的实现所需要的强度始终保持一致性和相适应性，并随着现实条件的改变而做出动态的调整。因此，警察权在运行中，只有严格遵循比例原则，才真正符合警察权所致力于实现的目标的要求，才能够保证警察权在有效地实现保护本土安全和维护社会公共秩序同时，将对民众的自由权利的侵害降低到最低限度。警察比例原则的推行主要用于协调和解决以下两对矛盾：一是警察权在运行过程中所欲实现的目的与所采取的手段之间的矛盾；二是 警察权运行的两大终极追求社会公共秩序的维护和公民权的保障之间矛盾。一般而言，该原则包括妥当性、必要性和均衡性三个子原则：2.4.1妥当性原则所谓的妥当性原则，是指警察权在运行过程中，必须以所欲实现的目标为中心选择实现目标的方式和手段，该方式和手段应当能够保障警察权运行的目的的充分有效地实现。适当性原则主要是以警察权运行的目的为视角来对警察比列原则进行的具体细化。根据妥当性原则的要求，警察权在运行过程中必须注意如下几个方面:首先，警察权的运行必须以目的为中心，其终极追求乃是保卫本土安全、维护社会公共秩序和保障公民的自由权利。警察权在运行过程中，不允许有偏离该目标的行为的存在，不得直接或者变相追求个人私利。其次，警察权运行过程中所采取的方式和手段必须具有合法性和可行性，必须能够充分、有效地满足实现上述终极目的的需要。再次，在警察权运行过程中，如果目标已经完成或者难以完成，则应及时终止警察权的行使。2.4.2必要性原则所谓的必要性原则，又称最小侵犯原则，是指基于警察权在运行过程中因其权力本身所具有的扩张和侵略性而极易造成对公民权利侵犯的考量，警察权的运行若有多种可以实现目的的方式时，则应选择对公民权造成的损害最小的方式。当存在强度不同的多种措施可供选用时，应尽量采取强度最轻的措施，如果要选取强度更大的措施或手段，惟在该类措施无法有效地保障社会公共秩序的稳定或者恢复受损的公共秩序时。“对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的、侵害最小的。”[291必要性原则从根本上将是以妥当性原则为基础的，体现出强烈的利益衡量意味。按照该原则，警察机关及其成员在行使警察权的过程中，必须对多种可供选用的手段进行细致考量，保证所采取的手段能够最大限度地兼顾公共利益的实现和民众权利的保护。换言之，必要性原则要求对实现警察权运行目的的措施的选择必须能够最大程度的实现公共利益和最小程度地对民众的权利造成侵害。 2.4.3均衡性原则所谓的均衡性原则，又称相称性原则，是指警察权在运行过程中，应当对所欲实现的目标和对公民权利所造成的侵害之间予以利益衡量。均衡性原则是建立在妥当性原则和必要性原则基础之上的。均衡性原则的具体内容主要体现为如下几个方面：首先，如果警察权在追求实现公共利益的过程中，公共利益与个体利益之间产生矛盾时，则应当对两种不同性质的利益进行比较分析与综合衡量，并以人权理念为指导，最大限度地平衡双方的利益。其次，警察权在运行过程中，所选用的方式和强度应当与违法犯罪行为的性质及其对社会所造成的危害的大小相均衡，并成正比关系。再次，如果警察权在运行过程中，所侵害的公民的个体利益在程度和范围上远远高于所欲实现的公共利益时，基于利益的衡量，则此时警察机关及其人员应立即停止相关的警察权的行使。2.5警务信赖保护原则警察机关及其成员在警察权运行过程中所实施的执法行为一经完成，就必须具有确定力和拘束力。对此，其必须恪守自己的承诺，若无明确的法律依据并严格按照法定的程序，则警察权的行使主体不得擅自对前述行为作出撤销或者改变的决定，从而有效地保护相对人因该行为所获取的利益的原则。然而，在现实的警察权运行过程中，警务信赖保护原则并没有得到有效地贯彻与实施，不仅降低了警察机关及其警务人员在民众心目中的权威性，而且也该社会公众秩序的维护造成了极为消极的影响。因此，在警察权的运行过程中，克服警察权本身的恣意，强化警察机关及其成员的诚信意识和精神，十分必要。警务信赖保护原则在实践中的具体要求主要体现为如下几个方面：首先，警察权的运行结果必须具有确定性和稳定性。即具体的警察行为已经作出，便具有公定力、法律拘束力和确定力，应当保证稳定性，其次，警察权的行使意味着警察机关向社会和公众作出了承诺，对于该承诺，警察机关必须充分履行。否则，对违反承诺或者未能兑现承诺的行为所造成的相对人的损失，该警察权主体必须承担相应的赔偿责任。再次，对可撤销的警察行为施以严格的法律限制。警察机关及其成员行使警察权的行为如果存在法定原因，并经过法定程序，可以由有权机关对其予以撤销，否则，不得撤销。但是，对该撤销行为必须附加严格限制条件：一是必须存在 法律上的原因；二是必须经过法定程序；三是必须由法院等有权机关行使撤销权;四是不得给公共利益造成严重侵害。所谓的警务效益原则，是指警察权的运行必须及时、高效地实现其所追求的保卫本土安全、维护社会公共秩序和保障公民自由权利的终极目标。第一，要遵循及时性原则。在警察权运行过程中，成本支出与收益取得之间的关系如何是我们必须关注和考量的一个重大问题。根据警察权运行中必须进行本益考量的要求，警察机关及其成员在行使警察行政权是，必须立足现实中的各种条件和情况，严格按照法律的规定及时、高效率的对各种具体的主体、具体的物品和具体的案件作出各种警察行政管理行为，既包括及时行使指挥权、禁止权、许可权、命令权等，也包括及时按照法律的规定对相对人采取行政强制和行政处罚等。反之，如果在警察权运行过程中存在着丝毫的懈怠，均会给社会公共利益和民众个体利益带来不可估量的损失。同时，在刑事诉讼中，也应当高度重视和严格遵循及时、高效的原则，严厉禁止消极怠慢，警察机关在发现违法犯罪情形时，必须依法立即启动追诉程序，在行使侦查权等各种警察刑事职能时，也必须严格按照法律的规定，及时捕捉侦破和逮捕违法犯罪分子的时机，并迅猛出击，给予严厉打击。反之，如果怠慢拖延，势必会导致违法犯罪分子逃避侦查、证据的销毁以及因诉讼程序上的迟延造成的对犯罪嫌疑人权力的侵害等。此外，及时、高效地打击刑事犯罪活动，对于预防和惩罚违法犯罪具有十分重要的意义。 2.7第二，警察权的设置必须科学，应当能够保障警察权运行的高效益。警察权运行的及时、高效的一个重要前提和基础就在于警察权的设置必须严格依照法治原则和现实需求进彳〒，保证配置的科学性、合理性。根据效監原则，警察权的配置必须保证足够的强度，既包括人员方面的强度，也包括武器、车辆、专业工具等物质方面的强度，这种强度和力度应当能够切实、充分地保障警察权在运行过程中依照具体的现实条件及时、高效地实施各种警察行政行为和警察刑事侦查行为的需要，能够有效地采取各种措施和手段及时、高效地应对违法犯罪活动，进而充分、有效地实现保卫国土安全、维护社会公共秩序的稳定和保障公民自由权利的目的。警务责任原则所谓警务责任原则，是指警察权主体在警察权运行过程中享有法定的职权范围的权力，必须切实、认真地履行自己的职责，倘若存在违反法律规定进行执法的情形，则必须承担相应的法律责任。警务责任原则具有十分重要的法律意义，“由于警察权对公民人身、财产自由的广泛影响性，坚持责任原则，明确警察机关及警务人员违法执法所必须承担的法律后果，有助于形成对警察权的制约和警察权的合法、适度、谨慎行使。责任原则实质是通过对警察权力主体的约束来达到约束警察权的目的。”130］法律责任乃系法律主体因违背法律的规定，逾越法律规定的权力(权利)范围而就自己违反法律义务规定的行为所应承担的法律上的不利后果。警察权的运行必须遵循警务责任原则，而且警察权主体承担法律上的不利后果的程度应与其职权和违法的程序相称。警务责任原则的具体内容主要体现为如下几个方面：首先，警察权行使主体的法律责任必须由法律进行明确规定。具体而言，法律必须事先对警察权违法行使所应当承担的法律责任的具体内容、具体形式、追究法 律责任的程序、责任的负担者和责任的追究者等内容作出明确具体的规定，形成详尽完整的责任机制，为在警察权运行中出现违法情形时追究相关主题的法律责任奠定基础，保证责任追究的顺利、有效地进行。其次，责任的追究应注意贯彻公平原则。虽然对警察机关及其成员在警察权运行过程中存在的违法行为必须严格追究法律责任，但是法律责任的追究也不是绝对没有限度，而是必须与其主观过错和违法行政行为所造成的公民权损害的程度相适应，既不允许有意减轻，也不许刻意加重，也不许超越法律的界限追究其法外之责。此外，在责任追究过程中，无论责任主体身份、地位等如何，在同等情形下都必须承担同等的法律责任，法律禁止法律责任追究上的任何不公平对待现象的存在。最后，责任追究与权利救济必须同时兼顾。一方面，我们必须严格依照法律的规定追究警察机关及其警务人员违背法律的规定行使警察权行为的法律责任，确保责任主体因自身的过错和对社会造成的损害而应当承担相应的法律责任，实现权责的一致，进而对警察权的滥用形成有效地监督与制约。另一方面，我们也不得忽略对因警察权的违法运行而遭受侵害的公民权的及时、充分的救济，这在某种意义上也相当于是对警察权运行主体的法律责任的间接追究，同样能够构成对警察权的有力制约，并促使警察权主体在未来的权力运行过程中更加严格的行使权力、高度重视和尊重公民的自由权利。因此，责任追求和权利救济是一个问题的两个方面，二者必须同时兼顾，不得偏废。 3我国警察权的现状及其改善3.1我国警察权的现状我国目前正处于一个社会转型、经济转轨和法治化、信息化、全球化趋势明显加快的变革时代，这个巨变的时代对警察权及其运行产生了深远影响。特别是党的十八大召开以来，警务工作和警察队伍建设进入了一个新的发展时期，探索新的警务改革模式和警察管理，这使得我国的警务建设和制度有了长足的进步，警察权运行水平也有了显著提高。对警察队伍建设和管理的认识正逐步加深，理解趋于全面，在警察行政立法、执法监督以及执法救济等层面都有了比较系统的理论研究，同时，对规范警察权运行的法律法规日趋完善。在立法上，追求警察权的规范行使，加强对警察权运行的监督，保障公民、法人或其他组织的合法权益不受到侵犯。在法律的执行上，警察机关在警务制度的规范和改革中，把规范执法作为重要内容，建立起一套保障人权、公正文明的执法机制，体现了警察执法工作由公民义务本位向公民权利本位的转变，保障公民权利。此外，自上个世纪末以来，我国警察机关广泛推行警务公开，积极保障公民、法人以及社会组织的知情权。目前，除了个别不宜或不能公开的事项外，警察权运行的的依据、条件、事项已基本全部公开。同时，明确了警察权行使过程中保障当事人合法权利的法定义务。在行政管理或是执法办案时，都首先要出示身份证件，表明自己身份，告知对方权利义务;在警察权行使过程中，要说明依据、事实和理由,并充分听取当事人的陈述和申辩。在实践中，确立了“立警为公、执法为民”的执法理念，改变了之前单纯以刑事侦查为重点的警务模式，逐步建立社区警务，警察权的运行也由传统的强制性管制变为现代的服务性管理，转变管理的理念和方式，使警察权运行的目标与社会公众的实际期望值向一致，以公众满意作为评价警察权运行情况的标准，解决公众最直接、最现实、最关心的利益问题，为社会公众提供更加良好的社会环境和法治保障。但是，我们依然面临着相对严峻的挑战。理论层面上，对警察权运行机制、警察权的权力性质、警察权规范行使、警察权的监督与制约以及警察权不当行使的救济等方面的认识和研究相对滯后，不利于在法学理论体系中准确地把握与研究警察法学。实践中，警察权的行使并非一直处于良好状态，警察执法随意、滥用权力、权力寻租等警察权不当行使损害公民合法权益的失范现象依然存在，因此，不能放任警察权 自由运行。基于我国警察权配置、运行的现状，若要对警察权进行有效的规制，必须设置一种完整的、全方位的监督机制和制约机制，才能进一步规范警察权的运行。3.2警察权内部的监督与制约3.2.1以权力监督制约警察权“警察权是一种必要的权力，但又是一种必须受到控制的权力，对警察权力进行制约，是法治国家时代的重大命题。”,3"向党.论创建司法制约型蝥察一法治国家警察权力控制的思考［J］.中国人民公安大学学报，2006(6):12,18.1321张文显.二十一世纪西方法哲学思潮研究［Ml.北京：法律出版社，1996.61.以权力监督制约权力，是我国警察权监督制约体系构建的一个重要维度。就我国警察权的监督制约体制而言，主要包括立法权对警察权的监督与制约、司法权对警察权的监督与制约以及警察权自身的监督与制约三个方面。3.2.1.1立法权的监督与制约警察权的权力来源于公民为保护自身权利义务而对自己享有的公民权作出的部分让渡，因此，权力机关的立法权作为公民自由权利和意志的集中体现，对警察权的监督既具有权威性，也具有法律上的正当性。民众在让渡自身公民权的同时，通过立法机关以法律的形式规定了警察权行使的边界，并要求警察权主要予以严格遵守，“法律是权力的来源。法治意味着政府的全部权力必须有法律授权”。1321所以，立法权的监督与制约形式就主要表现为通过立法来规定警察权的运行于配置的界限，“根据‘法无明文规定即禁止’的原则，警察权的行使必须由法律明确规定”。1331在当前我国建设法治国家和社会转型的过程中，警察权必须要受到国家权力机关的监督与制约，其设置与运行也必须以法律的规定为依据，禁止超越法律界限。社会在发展，警察权的范围也随之发展，在对公民权利的保护中和对公共秩序的保障中处于动态的均衡。权利机关要根据社会客观形势的变化动态、及时、准确地把握警察权的界限，从而对其进行有效的监督与制约。权力机关或者立法机关是法律的制定机关，它们可以通过对法律的制定和完善 的途径发挥对警察权运行的监督与制约的作用。立法机关是“通过立法的创制权、认可权、修改权、补充权、解释权、废止权和审查权等一系列外延形态得以展开”，“立法制约的内涵主要包括两大方面：一是通过立、改、废等立法活动对警察事务的主体条件、权限范围和运作程序等进行严格规制；二是对按照适当性、合宪性与合法性等标准对涉及警察事务的法律、法规进行审查，对于不符合标准要求的，有权予以撤销或改变。”l34j具体而言，目前我国现行的有关警察权的立法不是很完善，立法技术相对落后，立法较为混乱，相关的法律法规缺乏统一性且效力等级不高，这就要求权力机关和立法机关要加强对我国现行的警察法律体系的建设，对旧的法律体系进行梳理，建立健全监督制约法律体系，健全对警察权的司法审查制度，建立健全警察权运行违法的责任追究制度，健全对于公民权的各种救济制度，等等。通过强化警察立法工作，建立健全科学、合理、统一的警察法律体系，奠定警察权有效监督和制约的前提和基础。3.2.1.2司法权的监督与制约(1)检察院对警察权运行的监督在我国，对警察权的行使进行监督与制约的主要是检察机关，但这种监督与制约还应该加强一些。可以提现为以下几个方面：第一，强化立案监督。通常情况，警察机关知悉违法犯罪活动的线索可以立即进行刑事侦查，不需要专门立案。但若对于某些违法犯罪活动应当立案而警察机关没有立案的，检察机关认为应当立案，有权要求警察机关立案侦查。违法犯罪行为发生以后，若警察机关徇私枉法不进行立案和侦查，则检察机关有权进行监督，要求警察机关改正并立即立案侦查。第二，对案件撤销的监督。警察机关保留提出撤案的权力，将撤案决定权归属于检察机关。此种做法使得立案权与撤案权可以归属于同一个主体，实现检察机关侦查监督权力的彻底性与完整性，从而保障检察机关对警察机关侦查活动的有力监督。第三，可以授予检察机关参与侦查讨论和提出侦查建议的权力。“检察机关可以根据需要派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为时，及时提请其注意并予以纠正”。『351也可以基于公诉方面的考虑，检察机关根据 对案件的参与程度与过程，对侦查活动提出相关的建议。(1)法院对警察权的监督建立司法审查制度，是现今社会法治政府建设的要求，也是宪政理念的必然要求。所谓司法审查制度，指的是警察机关的侦查活动和采取强制措施等行为都要接受法院法官的审查批准才能够进行，出现紧急情况或者特殊情况，可以不经批准直接进行，但事后要再法律规定的期限内接受法院的时候审查。“司法权从宪政角度而言是相对于立法与行政权的；从诉讼角度而言，它是裁判权。再加上司法权具有被动性、公开性、多方参与性等特点，可以说，司法权是约束警察权滥用的最佳选择。”[%]警察权具有权力侵略性和扩张性的本质，民众对此存在顾虑，因此，强化对警察权的司法审查十分必要，而实际上司法审查具备担当这种重任的能力和品质，即“作为社会正义的最后一道防线”，司法具有中立性、权威性、独立性，“以司法权审查警察权符合权力分工和制约的需要……有利于保障人权……有利于建设警察渎职侵权犯罪的发生几率”。P71“体现发现的司法审查权与行政机关受司法机关监督制约和公民、法人或者其他组织的起诉同法院对行政案件的主管的界域，从而客观地、恰当地反映国家通过司法审查的途径对公民、法人和其他组织合法权益的保护程度，反映法院的司法审查权对行政机关行政权的监督制约程度”。[381警察权具有重大性和广泛性，其权力行使影响的范围涵盖了我国公民社会生活中的绝大部分财产权与人身权，与此形成鲜明对比的是，根据法律规定，法院只能进行事后审查，审查警察机关具体行政行为的合法性，而不能对具体行政行为进行事先审查，也不能进行合理性审查。同时，法院不可以对警察机关行使刑事职能时对公民人身、自由等权权利造成的损害予以司法审查，这样，对此种侵害公民就没有办法通过诉讼途径获得救济。因此，扩大行政诉讼受案范围十分必要，还应当引入比例原则，对警察权运行的合理性进行审查，“不仅应将警察在行政管理领域作出的所有具体行政行为都纳入到行政诉讼的受案范围内，还应将公安机关针对治安违法行为的调1351孙卫华.依法行政视野下对警察权的检讨与重构[J].河南公安髙等专科学校学报，2005(6):65.1361郭玺.蝥察权滥用的原因及其控制[J].公安研究，2004(11)：71.1371向党.论创建司法制约型蝥察一法治国家蝥察权力控制的思考U].中国人民公安大学学报，2006(6):12,18. 查行为和针对犯罪行为的侦查行为都纳入行政诉讼的受案范围，从而将警察权有效遏制在行政诉讼这最后一道防线内。”[39j倘若调查行为或侦查行为违反合法性或合理性，法院则有权不予支持，进行否定性裁决，进而可以促进被侵害的公民的人身、自由等权利得到有效、及时的法律救济。:察权自身的监督与制约(1)改革现行警察管理体制我国现行警察管理体制与警察机关内部权限划分关系密切，同时也涉及到与地方党委和政府等外在的监督主体之间的关系。我国现行警察管理体制对警察权的行使结果也产生不可忽视的影响。现行警察管理体制存在不完善的地方，从而导致警察权在运行过程中出现了种种失范现象，因此，我们要在结合我国具体国情和社会现实的基础上，借鉴欧美国家比较成熟的做法和经验，在党和政府的领导下，对我国现行警察管理体制进行改革，逐步确立以“条块结合，以条为主”为典型特征的警察管理体制，以更好地维护社会公共秩序和保障公民自由权利。本文认为，这种改革可以从以下几个方面进行：首先，要进一步加强警察权的独立运行，强化其垂直管理。将现有的警察机构的设置和人员管理从政府的职能中剥离出来，交予其上级警察机关管理，这样做可以避免地方保护主义和警察机关过于依赖地方政府的现状。其次，要建立中央财政为主导，地方财政为辅助的新的警察权运行的财政机制。地方政府对警察机关的财政支配导致警察机关经常受到地方政府的种种非法干涉。因此，建立新的警察权运行的财政机制可以减轻或摆脱警察机关对地方政府的财政依赖，独立行使警察权。具体而言，“可以考虑人员经费可由市或省级财政统一负担，公用经费(含基建经费)以地方财政保障为主，业务经费根据业务开展的具体情况和需要由各级财政分级负担，装备经费由各级财政负担，但以中央为主。若能形成这种由中央财政和地方财政共同保障的财政机制，不但能够使警察机关获得更有力的财政支持，实现警察权运行的独立性，更重要的是可以有效解决警察权运行过程中出现的因经济利益诱惑而非法滥用警察权的现象。1391谢川豫.社会转型期的繁察杈配置研究⑴.江西公安专科学校学报，2009(5)：99. 再次，在新的管理体制下，警察机关也不能完全脱离地方党委、权力机关与行政机关的视野，仍需要充分接受上述组织和机构的监督与制衡。否则，则很难实现对警察权的有效监督与制约，必将会在另一个层面上助长警察权失范的发生几率，这样也就违背了改革现行警察权管理体制的初衷。地方党委、权力机关和行政机关的监督和制约主要体现在：一，上级警察机关对下级实施重大人事管理与调整时，应当征求地方党委、权力机关或行政机关的意见和建议；二，上述机构可以通过组织上的领导来监督和制约警察权的运行，同时也可以“有限度地介入警察机关对个案处理的制度(不能主动、直接干涉，但可保留建议权、事后审查监督权等)”1411;三，在新的警察权管理体制下，地方政府仍是警察权运行的财政支持之一，这就可以成为地方政府对警察权扩张进行一定程度制约的手段；四，地方党委与权力机关也可以凭借其地位和身份对警察权实施监督，等等。(2)完善警务督察机制警务督察指的是警察机构内设的督察部门严格依据法律的规定，按照法律规定的职权范围，通过有效途径，对警察权主体行使警察权过程中的各种情形进行检查与监督的活动。警务督察制度实际上是警察系统内部的督察部门对警务人员在行使警察权过程中的具体情形进行监督或制约的内部监督制度。警务督察制度的科学性、有效性不但可以有效监督控制警察权，更可以提高警察机关及警务人员的权威，从而可以高效运行警察权，切实实现预定目标。在警察机关的内部监督体系中，警务督察机构相较于纪检、政工等部门而言对警察权运行的监督制约机制较为灵活，“督察机构比较熟悉本机关的具体情况，能有针对性的进行监督，便于对本部门或所辖区域内的民警违法违纪行为及时进行事前、事中监督。但也有不利因素，如督察人员与督察对象大多比较熟悉碍于情面，不便于开展工作；出于对本单位利益的考虑，有的领导对督察机构及其人员发生的问题或故意捂盖或出面‘协调’，致使监督部彻底；个别督察人员在思想上有不正确的认识，认为督察是吃力不讨好有得罪人的事，对工作消极应付等。”1421因此，督察工作机制的完善成为警察权运行的内部监督制度强化的重点。首先，加强垂直领导。上级督察部门对下级督察部门的垂直领导有利于强化上级对下级的财政和人事的管理，保持系统内的独立性。在坚持同级首长领导的同时，加强上级的领导。 14,1陈河北、胡春丽.警察杈程序控制问题探究[J1.福建公安高等专科学校学报，2005(6):74.其次，对于警察机构内部的多种监督制约力量进行有效的配置和充分的利用，按照“工作交叉而不重复”的原则，“在地市以下公安机关试行纪检、监察、督察、审计等部门合署办公”[43]，在监督的效率和力度上进行强化。再次，省级和部级督察机构应该以《公安机关督察条例》为基础，将该条例进一步细化，增强其可操作性，进而促使警察机构内部督察制度更加有效、规范。(1)创新执法绩效评估制度警察机关作为国家权力机关的重要一级，应该不断加强对内部工作的绩效管理，不断摸索、改进、创新绩效评估机制，有力推进管理的科学化，激发警务人员的工作热情和工作效率。警察机关绩效评估“不仅包括公安机关内部单位和民警的评估，同时还包括上下级公安机关的评估和政府其他职能部门及社会对公安机关的评估”，后者“具有更强的广泛性和社会性。”l44j总的来说，我国警察权运行的监督制约机制的力度没有其他组织那么强，原因在于警察权的管理体制具有地位的优越性和高度的垄断性。因此，必须建立一个健全的、科学的、全面的监督制约体制，促使警察权能够在合理的界限内规范地运行。(2)完善过错追究制度首先，需要完善对警察机关领导的过错责任追究制度。如果在警察权运行过程中领导人员出现决策失误、玩忽职守、滥用职权等失职违法行为时，应当根据其造成的危害程度和过错程度，承担相应的政治责任、行政责任或刑事责任等法律上的不利后果。其次，需要完善对警察机关的过错责任追究制度。警察机关若存在或出现滥用职权、超越职权或者违法不作为等情形时，应该责成其作出正确的法律行为，并根据情节轻重追究其法律责任。再次，需要完善对警务人员的责任追究制度。警务人员若在行使警察权过程中出现违法执法或其他违反法律规定的行为时，应当承担相应的行政责任或是刑事责任以及国家赔偿的追偿责任。完善这些责任制度，才能更好地保证警察权的规范运行。3.2.2以权利监督制约警察权警察权应当服务于民众，因为其权力来源于公民为保护自身的权利、自由而对 部分公民权的让渡。让渡了公民权的公民相应地也就有权利对警察权的运行进行适1431公安部政治部.全国公安民警学习贯彻“二十公”会议精神100问答[M].北京：中国人公安大学出版社，2004.19. 时与必要的监督，这就是以权利监督制约警察权运行的理论基础。警察权的运行与相对人具有最直接的法律上的利害关系，因此，相对人监督积极性相对较高，“只有作为警察权滥用受害者的公民，才最具有纠正警察权滥用的动力”。［45］扩大和加强公民权利是对警察权监督和制约的一个重要方面。3.2.2.1警察行政职权范内的权利保障第一，保障公民平等权。必须完善程序保障机制，才能充分切实地保障公民在警察权运行过程中的平等权。“程序性权利往往是行政相对方的力量渗透、介入并影响行政权行使的最有效途径。”f461因此，辩论制度、合议制度、回避制度等的完善显得尤为重要，这些制度可以促使警察机关在行使警察权过程中做到一视同仁，同等问题同等对待，保证执法过程中不出现歧视和偏私，避免程序运行的不公平和不公正，最终促使警察权运行过程中的公民的平等权得到保障。第二，强化公民的知情权。行政公开制度可以实现警察权行使过程中的公开、透明，从而对警察权运行形成有效的监督和制约，保障公民知情权的实现。首先，要建立信息发布制度，对大案要案等具有社会重大影响的案件的信息要及时、全面地通过新闻媒体对全社会公开，以保障公民知情权的需要。其次，警察权主体要完整、及时的将警察权运行的法律依据、运行结果向社会公众尤其是对相对人公开。最后，还要不断探索和创新警察行政公开的方式和途径，使得行政公开制度顺利运行，更好的保障公民的知情权。第三，保障公民的参与权。指的是社会公众按照法律的规定享有的参与警察权行使过程并对警察权行使的结果产生影响的权利。保障警察权行使中的公民参与权，不但可以防止警察权行使过程中出现暗箱操作的情况，对警察权的运行实现有力监督，更可以促进科学决策，加强警察行政管理权、强化警察刑事职能。听证制度的实现公众参与的重要途径之一，它是规范警察权运行的重要手段。因此，“对涉及公民重大权益的行为均应当引入听证制度，通过公民行使参与权，使警察权的运行 1451庞国权.和谐社会枧野下砮察权配置问题探析［J1.铁道警官高等专科学校学报，2008(4):20. 趋于合法与合理。”f471总之，我们要完善相关立法，完善听证制度，扩大听证程序适用范围，以保障民众在警察权行使过程中的知情权与参与权。3.2.2.2警察刑事职权范围内的权利保障第一，确立沉默权。现今西方主要发迗国家基本上都确立了沉默权，这是人权理论和法治精神的重要体现。我国也应当和世界接轨，引入和确立沉默权制度。该制度不但对警察机关的刑事侦查权构成有力的制衡与监督，也有利于贯彻无罪推定原则，更重要的是有利于保障人权。第二，确立变更强制措施的申请权以及申告权。我国现行法律没有规定对刑事强制措施的司法审查制度，对于大部分强制措施，都是警察机关独自决定于执行，只有少数强制措施可以由检察院予以制衡与监督。因此，若刑事强制措施实施过程中存在违法情形，犯罪嫌疑人则很难及时寻求司法救济。第三，完善非法证据排除规则。最高人民法院的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》以及最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》等相关司法解释都有关于非法证据排除规则的规定，但都不同程度的存在缺陷。因此，我们应当进一步完善非法证据排除规则：其一，扩大非法证据的范围。此处的非法，既指证据的来源非法，又指证据的获取程序非法，同时也指证据在分类上的非法定性。其二，不能只排除非法的言辞证据，非法的实物证据也应当在排除范围之内。通过完善非常证据排除规则，减少并防止刑讯逼供，减少公民权被非法强制措施造成侵害的几率，强化社会公众或相对人对警察权非法行使的监督和对抗。3.3警察权外部的监督与制约“警务监督也应当坚持综合治理，从国家权力机关、政党到民主党派、社团、群众性组织、社会舆论机构等都应当将警务监督作为己任。”[48]只有如此，才能动员最广泛的力量监督与制约警察权的有效运行。社会监督指的是国家机关以外的政党、群众性组织、社团、新闻媒体机构等对警察权运行进行的监督，广泛性强。1471魏伟.勞察权运行的反思与重构[J].北京化工大学学报，2008(3):36.张青龙，陶军梅.浅谈我国警察杈胜督机制存在的问题及解决思路[J].吉林公安高等专科学校学报，2008(3〉：26. 3.3.1党委的监督“共产党组织在当代中国不仅是事实上的一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心，无论就广义的政府还是狭义的政府而言都是如此。”1491在我国，党委具有巨大的权力和重要的地位，有能力也有责任对警察权进行有效监督。党委要发挥对警察权的监督制约作用，就“需要转变党的角色和职能，使党从日常的行政事务中解脱出来，专门从事政府权力的控制、监督、调节、引导，对政府官员的教育、考核、绩效评估等等这些高屋建瓴的工作上来。”1501可见，党委的监督主要作用于对警务人员尤其是警务领导人员从组织、法纪以及人事等方面进行监督，在党委的职能和角色真正转变后，这种监督必将成为监督警察权运行的一种重要力量。3.3.2公民的监督指的是对警察权在行使过程中出现的失范情形，社会民众均有权提出建议、批评、申诉与控告。其中，应着重完善公民投诉制度。我国目前的公民投诉制度主要建立于内部督察制度、领导接访制度和信访制度等制度之中，但是这些制度在实践中或缺乏操作性、主观性强或缺乏效率、软弱无力。对此，我们需要积极创新有效的投诉模式，强化社会公众对警察权的监督。3.3.3舆论的监督目前对警察权的舆论监督，主要是由社会公众通过网络、新闻等媒介手段对警察机关的警务活动进行报道、披露和评论等。新闻媒介被誉为独立于行政、立法和司法之外的“第四种权力”，在对警察权运行的监督中发挥着巨大作用，警察权运行中很多违法犯罪行为都是通过网络等新闻媒介予以披露并得到最终有效解决。同时，我们也应看到，现实中很多经过新闻媒体披露的事件并没有得到警察机关的重视与回应，可见新闻媒体的监督并不具有强制性，因此，需要强化、完善舆论监督机制，实现与其他监督机制之间的配合。还应该完善信息反馈机制，保障新闻舆论监督的内容得到切实、有效的落实。与此同时，还应尽量淡化主流新闻媒体“党的1491胡伟.政府过程「Ml.杭州：浙江人民出版社，1998.17. 喉舌”的角色，发挥其独立作用，反映民众心声，维护公民权利，真正做到为人民服务。想要迗到警察权外部监督的效果，还必须同时保证警察权运行的程序、依据、过程以及结果等警务信息的公开。“通过警务公开既能增强警务工作的透明度，满足当事人和社会公众的知情需求，又有利于人民群众参与到警务活动中来，提高警务活动的效果。”[5U因此，民众对警察权运行的有效监督的重要前提即为警务信息的公开，完善警务信息公开制度十分重要，具体而言，“摒弃‘不破不报’和‘不破不立’的‘传统’”，“建立和强化新闻发言人制度。在不放弃必要的保密原则的前提下，积极、主动、及时、准确的发布警务新闻，最大限度地满足公众的知情权，自觉接受社会舆论和公众的监督”。[52]3.3.4道德的监督“法律控制和道德约束，是保证警察依法执法和公正执法的两个重要维度。”1531道德能够保障权力的规范运行，有效防止权力滥用，是制约权力的重要一级。道德的作用机制是柔性的约束，并不是像法律一样具有强制性和刚性，它通过舆论等社会道德评价机制，以升华内心的道德观念等方式对主体施加内在的动力或压力，从而约束主体行为以使之满足法律要求的目的和符合社会公众的道德标准。诚如美国法学家博登海默所言：“道德的‘典型强制形式是唤起人们对规范的尊重’，使之‘受到其自身良知的惩罚’，或者进而受到社会加之他的反感、体罚，直到被摈弃与社会联系之外。”1541通过外界的道德观念和准则将道德作用于主体的内心，以激起主体的荣辱感，唤起主体的内心认同，在某种程度上这种作用机制是比法律的强制性更为持久、有效。因此，我们要重视道德对警察权的监督制约作用。首先，要加强对警察权运行主体的道德教育。加强对警察权主体对人权理念、平等理念、人权理念、服务理念、程序理念、责任理念以及法治理念能的认识；强化“立警为公、执法为民”正确的权力意识和服务性意识，树立权利本位的观念，15,1谢生华.论警察权的监督机制[J].甘肃政法学院学报，2004(5):107.1521谢生华.论警察权的监督机制[J].甘肃政法学院学报，2004(5):107.1531李建华.行政伦理学导论「Ml.长沙：中南大学出版社，2005.127. 祛除官本位和权利本位；强化警务人员的荣辱感教育，使其对社会道德准则和社会舆论评价形成敬畏心理等。强化道德教育，让社会道德准则和法治精神以及服务理念等自动内化为警察权主体的信仰和道德观念，从而为警察权的正确行使提供不竭的道德动力。其次，强化道德准则的运用。警察自由裁量权在警察权运行过程中广泛存在。为了保证该自由裁量权的适当行使，警察权主体必须自觉运用公平、合理、正当、服务、平等等道德理念作为行为准则进行警察执法活动，克服警察权的滥用，保证警察执法的过程和结果的合法与合理。再次，建立道德评价机制。强化媒体和社会公众对警察权主体行使警察权行为的舆论监督与道德评价，使其基于本人尊严与名誉的考虑，自觉地规范行使警察权。此外，强化道德的外在积极评价，激起警察权运行主体内心的道德信念和道德责任感，从而将积极的道德责任感与信念转化成更为自觉、规范的行动。 本文用了三章的篇幅来具体探讨我国的警察权。第一部分界定、阐释了警察权研究的基本概念。其次，对警察权的性质进行了论述分析，得出，警察权在本质上属于一种特殊的行政权。再次，文章分析了警察权的权力属性，探讨这样一种权力具有哪些特征。第二部分主要是对我国警察权的运行原则进行了具体探讨。这些原则主要包括如下几个方面：即人权保障原则、警务公共原则、警务程序公正原则、警务比例原则、警务信赖保护原则、警务效益原则、警务责任原则等。第三部分首先对我国警察权运行的现状进行了探讨，在看到我国警察权取得的成绩的同时也不能忽视现实中出现的失范现象。其次，对我国警察权的监督与制约进行了深入分析。包括警察权的内部监督与制约和警察权的外部监督与制约两个方面。其中，警察权的内部监督与制约分为以权力制约警察权和以权利制约警察权两个层次。警察权的外部监督与制约主要包括党委的监督、公民的监督与舆论监督等刑事。再次，介绍了道德对警察权的监督与制约。本文采取了归纳分析、比较分析和文献梳理等方法对我国的警察权进行了深入细致的研究，力求在前人的研究成果上，拓展研究的广度和深度，实现本文探求我国警察权规范化运行的途径这一最终目的。同时，本文针对相应的具体制度的完善和健全提出了一些建议，希望能够有所裨益。同时，我们也要看到，理论是书面的，是抽象的，而现实却是具体且复杂多变的。警察权在运行过程中出现的失范现象是复杂因素合力作用的结果，既有政治的原因，也有经济的原因，同时也有法律制度和社会道德的原因。因此，我国警察权的规范化和法治化的最终实现，是渐进的过程，需要较长的历史时期。要实现我国警察权的规范化和法治化需要多个领域共同努力，本文仅从法律的角度来探讨我国的警察权，无法有效兼顾政治、经济、道德等其他学科领域，难免具有一定的局限性。同时，对我国警察权的监督与制约机制的完善，尽管笔者力求详尽地提出自己的建议，但由于知识储备的限制和篇幅的限制，难免存在诸多不足。这些都有赖于学界和笔者进一步深入的探讨。