地方政府机构改革的制约因素

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1、地方政府机构改革的制约因素地方政府机构改革的制约因素以1998年3月九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案为正式启动标志，新一轮中央政府机构改革在短短的一年多中取得了举世瞩目的成果。可以说，此次改革是建国以来历次机构改革中声势和规模最大的一次，人员减少比例最大的一次，也是中央最高层决心最大的一次，是实施推进最快的一次，取得的成效也是最显著的一次。但是就全国范围而言，这次国务院机构改革只是一个良好的开端。我国的经济和社会发展主要在地方,从机构和人员来看，中央政府机构中的公务员只占极小比例（仅3万余人，而地方政府机构中的国家公务员多达540万）；以往历次

2、机构改革的经验教训也表明，改革愈往下,制约因素愈多，阻力也就愈大。仅此两点即足以证明，我国政府机构改革能否达到预期目标，能否跳出以往历次机构改革所未能跳出的“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈，主要还是取决于各级地方政府机构改革的实际成效。眼下，地方政府机构改革已提上日程并成为社会关注的一大热点。笔者认为，确保地方机构改革成功的关键一环，就是对地方机构改革的制约因素或阻力作客观、冷静的理性思考，并在此基础上寻求减少和化解改革阻力，培养和壮大改革动力的有效对策。一、地方政府机构改革的阻力及其成因从宏观上说，在政府机构改革中，政府扮演着非常特殊的双重角

3、色，它既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者。因此，改革的动力和阻力并存于政府内部。但从微观上说，处于不同层级的中央政府和地方政府其所扮演双重角色的重心并不完全相同。由于机构改革是中央政府决策层自上而下发动的，因此相对来说，地方政府作为改革的对象和客体的角色更为突出。其抵制改革的阻力也更大些。总结历次机构改革的得失，地方政府对机构改革的阻力主要有以下几种表现形式：一是消极拖延，被动观望。例如，从1993年3月中共中央印发《关于党政机构改革的方案》，至1997年初，历时4年，全国尚有不少地方甚至还没有批复市县机构改革方案，其历时之久，效率之低，始

4、料不及。在某省召开的县（市）人事局长座谈会上，一位局长一语破的：“机构改革谁也不愿当先进，否则有人就会责怪你！”机构改革的领导班子和执行部门不可谓不尽力矣，无奈情况复杂，阻力重重，许多政府部门唯恐先搞先吃亏，故而退避观望，搞拖延战术，以寻求最佳对策。二是讨价还价，有“利”必争。在“三定”过程中，许多政府部门对有权有利的职能则竞相争之，对有责任多义务的职能则竞相推之，围绕一个“利”字，想尽办法与人事编制部门争职能、争机构、争编制、争职位。某省编制委员会仅仅为划清广播电视厅、文化厅、新闻出版局等单位的职责，就先后召开了10多次协调会，其讨价还价的力度之大，

5、不言自明。此外，在实际操作过程中因人设职、人员臃肿现象仍是很普遍，目前我国各级机构在进行职位设置过程中存在一个十分突出的问题，即副职和非领导职务数设置太多，有的单位副职人数多达十几人，更不用说非领导职务了。领导副职和非领导职务数比例过高，一方面造成职能交叉，相互扯皮，另一方面又造成人员臃肿且职务结构不合理的现象得不到有效的控制，也加大了机构改革的阻力。三是瞒天过海，改头换面。为了完成减少机构、精简人员的任务，许多地方政府将原属于政府系列的一些部门,如新闻出版局、档案局、测绘局、经济协作办公室等单位,在统计上划为事业单位，但实际上，这些机构的职能和人员丝

6、毫没有改变。表面上行政机关的机构、人员减少了，但实际上是“走过场”，吃国家“财政饭”的人并没有减少。或者是某些主管部（局）改组为公司，但它们的行政管理职能并没有消除，总公司或控股公司依然可以对下属企业指手划脚。机关翻牌为公司，虽然在名义上缩小了政府规模，但机构改革的最终目标并没有实现。这些年这个问题一直没有得到妥善解决，成为人们批评的焦点之一。四是变本加厉，伺机反弹。以往历次机构改革中存在着一种突出的带有普遍性的现象，是许多地方和部门千方百计要求增设机构、增加编制和提高机构规格；机构改革工作尚未结束，一些地方和部门便出现了膨胀反弹的势头。从改革之始，许

7、多地方的政府部门就挖空心思寻找对策，力图借机构改革的“东风”一劳永逸地捞上一把。据统计,1997年第一季度我国机关、事业单位人数持续膨胀，事业单位人数与去年同期相比增加了101万人，机关单位与去年同期相比增加了万人。机关、事业单位人数持续膨胀现象与当前经济体制改革和行政管理体制改革不断深化的形势很不合拍，这也给正在深入进行中的机构改革敲响了警钟一一机构改革有再度陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”怪圈之中的危险。上述地方政府机构改革的阻力产生的原因是错综复杂的，述其要者有以下5个方面：（一）地方政府既得利益的钢性。机构改革不仅意味着政府机构的精简和人员的

8、分流，而且意味着政府职能的转变。众所周知，地方政府多年来一直是分权式改革的最大受益者，因为这种