PPP项目实践的十大法律问题

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1、ppp项目实践的十大法律问题PPP即“政府与社会资本合作”，已成为2014年中国最火的词汇Z-o实际上，它在中国并非新生事物，PPP在中国已经历了两个阶段，现在的发展是进入第三阶段。第一阶段起自20世纪80年代屮期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域，主要以外商投资BOT项目为主。如深圳沙角B电厂BOT项目、四川成都自来水六厂BOT项目、广西来宾B电厂BOT项目等。其中，广西來宾B电厂BOT项冃为中国政府批准的第一个规范化的BOT试点项H,曾被评为“最佳亚太电力项目”、“最佳项目融资项目”等。该项目今年特许期满，是屮国第

2、一个期满进行移交的PPP项口。第二阶段起自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营。在这个阶段，外国企业、国有企业和民营企业等均冇大量参与，以BOT和TOT为主。这一阶段，出现了很多至今仍被视为经典的PPP项目，如国家体育场（鸟巢）PPP项目、北京地铁4号线PPP项目、浦东自來水厂股权转让项目等。屮国PPP第三阶段启动的标志是，国务院于2010年5月7日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民

3、间投资的实施细则。同年，财政部设立中国财政学会公私合作（PPP）专业委员会，提出采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题。2013年10月30口，第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项口屮，《基础设施和公用事业特许经营法》正式被列入立法规划。原为二类立法规划，今年调整为一类立法。以2013年11月12日《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》为标志，PPP模式上升到体制机制改革层面。进入2014年，在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题。截至口前，2014年颁布的、与PPP有关

4、的重要法律法规已超过40部。2014年也被称为“中国PPP元年”。同时，在第三阶段，PPP模式应用范围不断扩大，如新型城镇化PPP项目、智慧城市PPP项目、公立医院和农村PPP项目等。从1994年的福建泉州刺桐大桥BOT项目算起，PPP模式在屮国的应用正好20年。总结丽20年的经验教训，对今后推广使用PPP模式至关重耍。笔者自2002年起，进入PPP项口的运作和实施，参与了从项口开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。回顾

5、十多年的工作，笔者这里拟从法律角度对中国的PPP实践进行总结,以求为PPP模式的良性发展贡献微薄力量。这里以屮国PPP项口的实践为基础，总结PPP项口实践与现有法律的冲突、存在歧义和矛盾之处，以及要在哪些方面改进以促进PPP发展。一、何谓“中国式的PPP”？“特许经营”、“项目融资”与PPP谈到中国的PPP，就不得不提到“特许经营”和“项目融资”，它们是相互联系乂有区别的一组概念。“项目融资”广义上是指为特定项目的建设、收购以及债务重组而进行的融资活动。在小国实践小，常用的是这个定义。而在国际上，项目融资更多地是指狭义概念，即指通过特定项冃的

6、期望收益和/或现金流量，资产和合同权益来融资的活动，对借款人抵押资产以外的资产,债权人没有追索权或只有有限追索权。以下我们所谈的“项目融资”，是就国际通用定义而言的。在FASB（美国财会标准手册）、1997年4月6日原国家计划委员会的通知《境外进行项目融资管理暂行办法》、2009年7月18日中国银监会《项冃融资业务指引》中，对项目融资均有定义。项目融资的特点总结如下：1）主要依赖项目口身未來现金流量及形成的资产，而不是依赖项目投资人的资信及项目以外的资产来融资；2）有限追索：贷款人不能追索到借款人除项口资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何

7、形式的资产；3）合理风险分扌小确定各方参与者所能承受的最人风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案，这一点实际与PPP类似。个人认为，项目融资只是一种融资方式，它与公司融资相对应（具体参见表1）O从融资角度讲，项目融资不是PPP,只是国际上大多数的PPP项目都采用项口融资的方式进行贷款。那么，何谓“特许经营”？特许经营是指，特许人将某项专属权利，通过一定程序,授予被特许人在约定的时间和范围内享冇和利用，被特许人承担相应义务。特许经营可分为三大类型，即基础设施和公用事业的特许经营、口然资源领域的特许经营和商业领域的特许经营。

8、具中，基础设施和公用事业领域的特许经营（concession）®早起源于1782年，典型的例子如巴黎市政府授予佩里兄弟公司特许经营权，以建设给水设施；自然资源特许经