自然垄断产业国有资产管理体制改革的问题探究

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1、自然垄断产业国有资产管理体制改革的问题探究　　自改革开放以来，我国对电信、电力、铁路运输等自然垄断性行业进行了不同程度的改革，也取得了一定成效。随着国家各项改革的推进，尽管在各垄断产业的规制机构也出现了一定程度的变革，如2002年成立了国家电力监督管理委员会等。这些改革虽然取得了一定成效，但总体上仍存在不少问题。目前，国内学者对自然垄断产业规制机构改革的研究主要集中在独立或相对独立的规制机构设置条件与路径、规制法律体系的建立与完善，而对与国有资产体制改革联系和协调的研究不多甚至是忽略。在国有资产体制改革方面，现有的研究文献则多从讨论国有资产的特性和国资委管理体制发展的方向等角度出发，

2、而对于在国有资产中占据重要地位的自然垄断性国有资产的管理机制和改革方向则少有涉及。笔者从自然垄断产业规制机构改革与国有资产管理体制重置这两条路径出发，试图协调规制机构与国有资产体制的关系，讨论规制机构的构建方向和途径。　　一、我国自然垄断产业规制机构改革的问题　　从20世纪80年代末以来，我国对少数自然垄断产业的规制机构进行了初步改革，到目前为止，这种改革仍然继续在电信产业、电力产业、城市公共事业等领域推进。然而，在改革中存在着诸多问题，主要表现在：　　（一）政企不分，行政性垄断严重　　市场化经济改革以来，我国在电信、电力、民航等自然垄断产业就政企分开、引入竞争等内容进行了一系列不同

3、程度和不同层面的改革，但政企不分的情况仍然较为严重，距真正意义的政企分离还有不小差距。　　如电力、民航等产业在地方层面上，政府和企业仍然没有完全意义上的分离。以往实行的是行业管理，如电力部、铁道部、邮政部的权力划分不但造成了部门之间的管辖权重叠、利益相互争抢、责任相互推诿的事情时有发生，同时也形成许多管理真空，从而造成垄断性产业中市场秩序的混乱。　　（二）缺少透明、完善的法律框架　　　　实践中，我国政府一直是以“三定”方案的形式进行各种类型职能机构的设立、裁撤或合并。这种设立方式使规制机构与法律分离，从而导致一系列的问题。而各产业法大多制定于规制改革以前，其指导思想往往是为了保证国家

4、基础设施安全，而不是为了规范产业中各市场主体的行为，故无法适应改革的需要。　　缺乏健全的审计监察制度也是重要因素之一。为了使规制过程有效发挥作用，规制机构必须了解行业与企业中的相关信息。但由于受到资源的制约，缺乏审计的专业指示和发达信息网络等因素的限制，目前我国会计和审计制度还不完善，现有的审计手段难以发现非法操纵行为。　　（三）地方保护主义严重　　这是一道由地方政府出于自身财政和税收目的设置的，用以保护本地区产品质量低劣、缺乏竞争力的落后企业免受外来产品冲击的屏障。在我国实行经济体制改革以来，随着中央和地方政府在财政与税收上的分开，此类矛盾有愈演愈烈的趋势。如在电力产业，“厂网分开

5、、竞价上网”的改革受到地方政府严重阻碍。许多省市以确保税源为由，设置各种障碍，宁要本地高价电，不要外地低价电。这些地方保护行为造成了社会资源配置效率的进一步降低，也为自然垄断产业规制机构的改革设置了人为障碍。　　二、自然垄断产业国有资产管理体制改革的问题　　近年来，有关国有资产管理体制进行了多种形式的探索，然而改革中存在的主要问题包括以下几个方面：　　（一）出资人缺位与出资人越位现象并存　　短期内，包括自然垄断产业国有资产在内的国有“出资人缺位”问题还无法彻底根除。而与”出资人缺位”并存的“出资人越位”现象，即国资委对所出资企业经营管理的“越位管理”、“超车干预”现象也屡有发生，例如

6、引发热议的各地国资委招聘事件就是这一现象的突出表现。　　（二）外部干预过多与内部人控制现象并存　　在实践中，国资委常常把握不好作为股东在企业中所享有的“股权”，而把这种“权利”放大和变质为管人、管事和管资产的“权力”，导致对企业正常经营活动的过多干预。虽然来自政府的干预过多，但国有企业特别是自然垄断产业国有企业中存在着较为严重的“内部人控制”现象。　　这主要是因为政府虽然干预企业，却难以对企业实施规范有效的控制；国有企业的内部人员———经营管理者和普通职工在缺乏制约的情况下，掌握了公司的实际控制权，包括对公司财产的决策权、使用权、处置权及相当大部分的剩余控制权和剩余索取权，从而形成政

7、府干预过多与企业“内部人控制”并存的悖论。　　（三）外部监督机制缺失与经营性国有资产流失严重并存　　伴随着国有资产体制改革的深入，自然垄断产业及其他竞争性产业中的经营性国有资产严重流失的现象时有发生。如在企业改制的过程中，低估国有资产价值，低价变卖国有资产，甚至把国有资产量化给个人，私分国有资产；在企业经营财务管理中，对国有资本金核算弄虚作假，资产的磨损得不到相应补偿等。　　三、自然垄断产业规制机构重构与国有资产体制改革的互动机理　　笔者试图从理论与实践的