私募股权投资基金在PPP项目中的应用研究 计兮网 金融

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1、私募股权投资基金在PPP项目中的应用研究计兮网金融·法律·财税摘要：从角色、组织形式、投资方式三个维度分析了私募股权基金投资PPP项目的应用问题。研究结果表明，政府应引导私募股权基金以社会投资人身份介入PPP项目，培育优质基础资产；在税负相当的情况下，私募股权基金应以有限合伙企业的形式投资PPP项目；私募股权基金应创新股债结合模式以克服PPP项目股权投资“风险大、利润薄”的缺陷。1.引言自2014年年底至今，国家接连出台了一系列有关PPP模式的政策法规，引发了建设和投资市场上的PPP热潮。继中国邮政、中信集团等金融集团试

2、水PPP项目后，PPP基金开始蓬勃发展。中央和地方政府相继引导相关基金的发展，各类私募股权基金、产业基金也纷纷介入轨道交通、高速公路、棚户区改造等项目，例如中国城市轨道交通PPP产业基金、中证巫家坝棚改基金、中交武汉基础设施基金等。目前PPP基金的投向主要是经营性或准经营性项目，但也涉及部分非经营性项目。有观点认为私募股权基金不适合介入PPP项目，因为其资金成本较高，有的私募股权基金成本近10%，而PPP项目遵循“非暴利”原则，利润率仅为8%左右，私募股权基金参与PPP项目可能产生成本收益倒挂的问题。但事实上，成本问题可以通过创新投资模式来

3、解决。例如，私募股权投资基金可与施工单位签订固定总价合同，以严格控制施工成本，并力争与地方政府开展PPP、Pre-IPO等一揽子投资服务，获取丰富的回报；施工单位可以成立产业基金，通过“投资-施工”产融结合的模式提高整体利润率。与其它融资渠道相比，私募股权基金具有以下独特优势：第一，可以通过股权直接投资满足法律对建设项目资本金比例的强制性要求，而其它金融机构的直接股权投资受到法律法规的诸多限制，例如《商业银行法》规定商业银行不得直接投资非自用不动产、非银行金融机构和企业，银监会要求信托公司持有被投资企业股权不得超过5年，保险机构的直接股权投

4、资对象仅限于金融机构和与保险业务密切相关的医疗、汽车、养老企业；证券公司仅可通过直投子公司设立直投基金形式进行直接股权投资。第二，有助于促进项目融资的发展，目前以项目自身收益为基础的内部增信模式尚未普及，银行对建设项目融资大都要求抵押、质押或者股东担保，加重了投资人财务负担，股权融资可以降低项目资产负债率，促进项目融资的发展。第三，有助于通过结构化设计和灵活的内部管理机制引入社保资金、保险资金等长期优质资本，满足PPP项目的长期和大量建设运营资金需求。第四，有助于优化项目公司治理结构，培养项目专业人才，提升项目管理效能，国际经验表明缺乏资金

5、方的项目公司资本结构安排将加大项目失败风险。综上，PPP基金并非昙花一现的金融热潮，而将成为PPP项目融资的最重要渠道。但是PPP项目具有投资期限长、回报率偏低、重视政府关系和运营管理的特点，其操作方式与传统私募股权基金大不相同。目前PPP基金尚处于萌芽兴起阶段，诸多问题有待研究和实践探索。其中，在现行法律框架下，私募股权投资基金采取何种方式介入PPP项目是目前亟待解决的问题。本文将对此问题展开研究。2.私募股权投资基金应用于PPP项目的角色定位一种观点主张私募股权投资基金只能以社会投资人身份介入PPP项目，应参与PPP项目政府采购程序，只

6、有在中标后方能投资PPP项目。本文认为私募股权投资基金既可以社会投资人身份，也可以财务投资人身份参与PPP项目。财务投资人是金融机构介入基础设施和公共产品建设项目的传统形式，而社会投资人则是本轮PPP热潮中金融机构介入项目的新形式，两种方式各有优劣。2.1社会投资人（1）简介PPP项目社会投资人是指与政府在基础设施和公共服务领域开展长期合作，承担融资、设计、建设、运营等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报的社会资本方。（2）适用性分析私募股权投资基金以社会投资人身份介入PPP项目，可以强化对项目的掌控力，通过

7、项目全过程管理从源头上降低成本、控制风险、提高收益，例如采取EPC总承包方式降低建设费用，引入专业运营机构提升运营效率；也可以借机与地方政府开展深度合作，达成一揽子金融服务协议。对于非经营性公益基建项目，私募股权投资基金可通过其它投资项目的合作弥补单个建设项目损失，降低地方政府财政补贴负担，实现互惠共赢。当然，私募股权投资基金以社会投资人身份介入项目也存在如下挑战：一是必须遵守政策法规关于PPP项目社会投资人的规定，例如只有通过竞争性政府采购程序才能成为正式社会投资人，项目合作期限一般不得低于10年，不得以回购、保底承诺等方式变相融资（排除

8、BT运作方式）。二是项目前期谈判时间长、成本高，一项研究表明PPP项目前期谈判成本比普通项目高出几十个百分点。三是需具备较高的项目管理能力，根据国际惯例固定总价合同也存在调价情形