美国“汇率法案”折射的中国法制困境

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1、美国“汇率法案”折射的中国法制困境何东闽作者为中国政法大学国际法学院国际经济法专业研究生2011年10月12日，美国参议院投票程序性通过了《2011年货币汇率监督改革法案》。该法案将操纵汇率与贸易补贴绑定，要求美政府调查主要贸易伙伴压低本国货币币值而为本国出口提供补贴的行为，并对其出口产品征收惩罚性关税。该法案将矛头直指人民币汇率，以“惩罚”所谓中国操纵汇率的行为。对此，中国各界迅速作出反应。外交部声明：“人民币汇率法案损人不利己，有百害无一益”；商务部回应：“美通过人民币汇率法案违反了国际规则”；央行回应：“对人民币汇率无端指责或严重影响汇率改革。”近年来，美国一直借

2、口人民币汇率问题企图对中国实施歧视性的贸易保护措施。早在去年9月30日，美国众议院就曾经审议通过了《以货币改革促公平贸易法案》，对人民币汇率施压。这种借助立法程序向达到政治目的的做法屡见不鲜，美国的立法程序和法律体系客观上为其提供了极大的便利。美国的立法程序精密复杂，基本程序是：首先，法案的议案分别在参众两院表决通过，再经总统签署生效。但其中包含着很多权力分立与制衡的制度，阻碍一项议案最终变成法律。例如，众议院通过的议案参议院可以投票否决，反之亦然；参众两院都表决通过的议案，总统在收到后十日内（不含星期日）不作为或直接否决的，不产生法律效力；总统否决的议案，参众两院重新

3、表决后以三分之二多数同意的，可以强行推动法案生效。另外，美国联邦最高法院可以对已经生效的法案进行违宪审查，宣布法案因违宪而无效。显而易见，如果美国白宫和国会甚至联邦最高法院联合起来对人民币汇率施压，那么立法程序和违宪审查机制将为其提供一个广阔的战略纵深。美国政府可以充分利用各种程序施加压力，在诸多关键和非关键的环节上形成持续威胁，迫使人民币升值。事实上，10月11日美国参议院的投票仅仅是一项程序性投票，其作用是确定该法案的实体内容是否可以在参议院进行投票表决。然而，为了应对这一非关键环节，在美国参议院投票前，中国将人民币兑美元中间价定在6.3483元，为汇改以来首次突破

4、6.35大关，在此前国庆节前的最后五个交易日内，人民币也逆势加速升值，兑美元中间价结束盘整连创新高。参议院的区区一个程序性投票已经引发人民币如此强势的升值，若美国政府充分利用各种程序，人民币升值速度恐怕难以预料。根据世界贸易组织《补贴与反补贴措施协议》规定，补贴应当是政府或公共机构提供的财政资助或者任何形式意义的收入或价格支持（简称“价格支持”），且具有专项性。首先，人民币汇率制度市有关我国汇率安排的一项基本制度，既不构成资金的直接提供或转移，也不是政府或公共机构而是商业银行与企业进行结汇，并不构成所谓“价格支持”；其次，人民币汇率并非针对特定的行业或企业，而是适用于我

5、国全部产业，不存在专项性的问题；最后，国际货币基金组织《牙买加协定》确认成员国有选择汇率安排、干预和管理货币的权力，人民币采取怎样的汇率制度以及如何定价等问题，是中国政府的合法权力，不容他国干涉。可见，美国“汇率法案”的内容明显违背了WTO的有关规定。在此情况下，美国国会却依然能够堂而皇之的对该法案进行表决，是有其国内法根据的。关于国际条约的效力问题，美国《宪法》第6条规定：“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律，以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约，皆为全国之最高法律。”似乎美国缔结的一切国际条约的法律位阶与联邦法律相同。但是，针对WTO规则在国内的适用问题，美国国会

6、专门制订了的《1994年乌拉圭回合协议法》（theUruguayRoundAgreementsAct，简称URAA）,仅赋予WTO规则与州法相同的效力等级。该法案第102节规定，乌拉圭回合协议与美国联邦法律冲突的无效。当乌拉圭回合协议的内容与州法相冲突时，州法并不当然无效，应由司法机关（法院）进行合法性审查。若法院认定二者冲突，则适用WTO规则；若二者并不冲突，则适用州法。与此相类似的是，欧盟将WTO法律规则的位阶仅仅置于基本法与派生法之间，而非与基本法平级。从世界两大经济体的实践可以看出，发达国家在WTO规则适用问题上并没有遵循“条约必须履行”的原则，在各自的法域内皆

7、设置有效力等级更高的上位法，条约与上位法冲突时优先使用上位法，从法律上给贸易保护主义等违反WTO规则的行为留下了空间。反观我国法律体系，虽然并未出台一部法律专门规定国际条约效力等级问题，但国际条约与国内法冲突的适用问题散见于各单行法中，显示出我国赋予包括WTO规则在内的国际条约以过高的法律位阶，造成了司法的困境。例如，《民法通则》第一百四十二条第二款规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。此外，《海商法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》、