《PPP项目合同系列谈》之九“项目前期工作”

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1、《PPP项目合同系列谈》之九“项目前期工作”一、存量项目前期工作分工　　（一）建立项目资料库　　存量PPP项目应建立项目资料库。如上篇所述，存量项目的前期工作包括尽职调查、清产核资、资产评估等，这类工作通常需政府方完成。通常，政府方在项目识别论证阶段即聘请法律、财务等专业第三方对项目的建设资料、历史沿革、资产状况、运营数据、债权债务状况、权利限制状况等项目资料进行梳理，并形成尽职调查报告等工作成果，政府方在上述工作成果的基础上对标的项目进行一定筛选识别以最终确定标的项目的范围，并进行资产评估工作，同时将最终确定的标的项目资料放入项目资料库中。　　同时，如上篇所

2、述，资产评估工作需在实施方案编制完成前完成，而尽职调查和清产核资是资产评估的基础，因此上述前期工作均应在项目识别论证阶段完成。　　（二）社会资本尽职调查　　对存量项目真实状况的了解绝大多数情况下取决于政府方对外披露的项目资料，因此在上篇中我们也提到允许社会资本合理地“现场查勘和资料审阅，并进行必要的调研和答疑”，项目采购文件通常会对此规定具体的时间并进行具体安排。纵观整个项目采购程序，可以认为社会资本在采购阶段的查勘、审阅、调研与答疑是整个PPP项目过程中社会资本与政府方的首次正式的交流（不仅仅针对存量项目）。根据《政府和社会资本合作项目采购管理办法》的规定，

3、“确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款”，只能对事先已明确的项目合同中可变细节进行谈判，由此上述交流机制对社会资本尤为重要。　　实践中，社会资本往往以：先拿到项目，后续问题后续解决的心态来轻松看待此问题，对项目的尽职调查草草了事，甚至确认谈判阶段走过场，对政府方所提要求全盘答应。但，以我们参与项目的实操经验来看，政府方基于其自身的合规性风险考量，给予项目后续谈判的空间非常有限，即使有一定的谈判空间，这类谈判也将非常艰难，比如仅仅允许对采购文件自身逻辑矛盾处给予调整，其他则一律以采购程序中已达成一致，不再复谈不可更改。因此，建议社会资本适当将项目的尽调工

4、作前置，也建议政府方将这一交流机制落到实处，避免项目后期扯皮导致双方利益互损。当然，在这个过程中，PPP项目中介机构（尤其是咨询机构）的专业协调能力也显得尤为重要了，从项目长久合作的角度，不畏于将项目的冲突点提前暴露，向政府方提出合理建议，而不是赶进度追落地一定程度上使得采购阶段政府方与社会资本的交流机制走过场。　　（三）核实与确认　　在社会资本采购完成后（通常为PPP项目合同签订）、项目正式开始运营前，通常，政府方和中选社会资本还将共同对项目情况进行移交核查和交割审计，该项工作通常是项目正向移交、开始运营前对项目状况最后的确认，同时也是相应交易价格确认的基础

5、，通常由双方与共同选定的独立第三方机构共同进行。　　在PPP项目合同中，双方将对基于上述前期工作了解的项目情况进行确认，通常由双方作出承诺，如：（政府方）已充分披露项目信息/（社会资本）根据政府方已披露的项目信息已了解项目状况；已披露的项目信息（通常为资料库资料）将作为项目合同附件或项目采购文件的附件对双方具有约束力。　　二、新建项目前期工作的分工　　（一）规划　　PPP项目应在符合国民经济和社会发展规划、各类城乡规划及土地规划等各类规划的前提下进行，合规（划）（包括修规）的责任方为政府方。通常类的PPP项目中涉及的合规（划）往往指的是土地相关规划，尤其是土地

6、利用总体规划与土地利用年度计划，该类项目的合规（划）工作应在项目的识别论证阶段完成，从而使整个项目在符合规划的基础上开展。　　园区开发类PPP项目在规划工作的完成方面具有其特殊性，园区开发类PPP项目识别论证阶段的工作可以说是在白纸上描图，为体现社会资本对区域规划的参与和贡献，通常项目采购前仅能完成区域总体规划的编制和审批，而控制性详细规划则需在PPP项目合同签订后由政府方和社会资本共同编制并提交审批，修建性详细规划、土地利用年度计划及土地储备年度计划等更是在项目合作期内，由政府方与中选社会资本根据项目的具体情况及项目建设、开发的具体进度一步步共同进行确定，当

7、然，政府方具有最终的审批权。　　（二）立项　　1、是否所有的PPP项目均需先行立项？　　立项是项目获得合法身份的开始，项目立项的同时还需完成选址、用地预审、环评等前置工作。对于核准制与备案制的投资项目而言，根据近期颁布的《企业投资项目核准和备案管理条例》，核准、备案应通过国家建立的项目在线监管平台办理，具体的程序应根据项目地具体规定执行。当然，根据我们在上篇中的分析，我们认为根据当前的相关规定大多PPP项目应归类为政府投资项目实行审批制。根据财金[2016]92及发改投资[2016]2231的规定，总的来说，PPP项目识别论证阶段的前期工作（至少）应至项目可研

8、获批。但，可以注意到，财金[2016]