PPP项目合同之 “合同主体”

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1、PPP项目合同之“合同主体”PPP项目合同的合同主体为政府主体和社会资本主体，而社会资本主体则可以是社会资本方或为项目专门设立的项目公司。一 、政府方法律文件政府方《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，以下简称“财金[2014]113”。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。《PPP项目合同指南（试行）》，以下简称“项目合同指南”。本指南中，政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主

2、体时，称为政府方。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，以下简称“发改投资[2014]2724”。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理……以及评估论证等内容。《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，以下简称“通用合同指南”。签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以下简称“特许经营管理办

3、法”。县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。从上表中可以看出，财金[2014]113、发改投资[2014]2724、特许经营管理办法都首先规定了项目实施机构，进而规定项目实施机构应作为政府主体与社会资本主体签订PPP项目合同，而项目合同指南、通用合同指南则直接规定了PPP项目合同的签约政府主体。（1）发改投资[2014]2724与财金[2014]113中关于实施机构范围的差异？从上表中可以看到，发改投资[2014]2

4、724、财金[2014]113中关于实施机构范围的规定存在一些差异，相比与财金[2014]113规定的“有关职能部门或事业单位”，发改投资[2014]2724规定的实施机构中还包括“行业运营公司或其他相关机构”。而《第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》财金函[2016]47号附件《PPP示范项目评审标准》的规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目”，也就是说财政部文件并不认可国有企业和融资平台公司作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。依据参与PPP项目的经验，由于行业运营公司（国

5、有企业或融资平台公司）实事上的企业身份，由其作为项目实施机构存在利益交叉错位、协调能力不足、无法代表政府主体履行相关职权等问题，总体来说不利于项目实施和PPP项目合同的执行。而相较来看，政府职能部门（行业主管部门）具备天然的政府属性优势，同样了解行业特征和标准，更适宜作为政府主体履行相关职权，因此应优选考虑作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。但是，对于一些地区由于历史原因而导致的特殊情况，比如某地并未设高速主管部门而一直由高速公路公司代行职责，也可适当考虑因地制宜、特事特办。（2）当地人民政府是否可以作为政府主体签

6、署PPP项目合同？虽然发改投资[2014]2724、财金[2014]113与特许经营管理办法均规定应由实施机构作为政府主体签订PPP项目合同，但无论PPP项目的实施机构是否直接为当地人民政府，鉴于项目合同指南和通用合同指南均在政府方的签约主体中明确包括了“政府”，且实施机构的权利来源也是人民政府，因此当地人民政府理应可以作为政府主体直接签订PPP项目合同。在某些PPP项目中，由当地人民政府直接作为政府主体签订PPP项目合同也会增强社会资本和金融机构参与的信心。但值得注意的是，由于政府本身没有足够的能力、资源和精力监管和实施具体的

7、PPP项目，因此即便由政府直接签订PPP项目合同，也会在合同中授权具体的职能部门或事业单位代位履行相关职权。（3）政府方主体出现机构调整如何处理？由于PPP项目合同的实施期限至少在10年以上，期间可能会遇到政府职能机构调整的情况导致原本的实施机构不再享有相关职能，考虑到这种可能性，我们通常会在PPP项目合同中就政府签约主体机构调整时的延续或继承方式作出相关约定。二、社会资本主体1、 社会资本方法律文件社会资本方财金[2014]113本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控

8、股国有企业。项目合同指南社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）