外国人管理研究

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1、加强外国人聚居管理工作的思考与对策随着中国国际化程度的不断提高，来中国的外国人迅速增加，所来自的国家日趋多元化，大批外国人进入国内，带来了诸多商机，但也必须清醒地看到，在穗外国人身份背景、职业构成等均比较复杂，良莠不齐。当前国际反恐斗争形势严峻，2010年又将举办亚运会，从保障国家安全与社会稳定角度考虑，改进加强对在穗居留外国人管理迫在眉睫。近年来，公安出入境管理部门在外管工作上虽做出了努力，但是对于外国人尤其是“三非”（非法入境、非法居住、非法经商）境外人士的管理，仍是一个比较棘手的问题。涉及到

2、的公安、工商、城管、街道等多个政府职能部门之间还没有真正形成工作合力，管理难以到位。其中较突出的问题，是一些市相当部分留宿外国人的居民都未按照相关规定，到当地公安机关申报登记；更有不少民房长期出租给外国人后，亦未依法办理申报登记手续，租赁合同也未至辖区房管所以及出租屋管理中心登记备案，存在着不少治安隐患。笔者充分借鉴各地在外国人居留管理问题方面的好的经验和做法。在较全面了解掌握情况的基础上，分析问题原因和影响，现将调研成果综合报告如下，供参考。一、外国人管理现有情况和突出问题：11（一）绝大部分留

3、宿外国人的居民都未到当地公安机关申报登记。更有大量的民房在被长期出租给了外国人之后亦未按照上述程序办理申报登记手续，租赁合同也未至辖区房管所以及出租屋管理中心登记备案，造成了大量的治安隐患。（二）对私人业主出租屋涉外登记管理滞后。出租屋管理机构在日常运作中，过多注重对出租屋主的管理和收税，忽视对出租屋主的服务，使得出租屋主常常与出租屋管理服务中心处于对立的立场，逃避办理房屋租赁登记备案手续，甚至帮助承租人逃避检查。特别是“城中村”的私人业主出租屋，数量庞大、比较分散、依赖出租屋为生的人比较多管理难

4、度大，管理成本相对较高。具有关部门不完全统计，以广州为例，共有数十万间出租屋，如果单从出租屋居住人口来考量，已超过一个百万人口城市的发展规模，这在国内大城市中是少见的。近几年来许多来自非洲、印巴、中东、南美等地区的外籍人士，其中许多属“三非人员”以此类城乡结合部出租屋为居留点，外国人作为犯罪主体的刑事案件时有发生，并呈上升趋势，如果管理不善，出租屋就可能沦为犯罪分子的“避风港”。2006年，查处的恶意非法拘留人员200多人，主要来自中东、非洲、西南亚地区，其中半数以上以私人业主出租屋为非法居留点。

5、（三）外国人以出租屋为落脚点从事“无证照经营”的现象比较严重。以广州市11洪桥街的统计数字为例，辖区内的涉外公司共322间，其中仅天秀大厦就有200多间，而这322间涉外公司当中却仅有126间办理了经营许可证，其余的则都处于无证非法经营的状况，偷税漏税更在所难免。（四）违法违规居住的行为时有发生。因现有法律、法规对房屋出租业主、租赁中介公司缺乏明确的责权明晰和处罚机制，加上对部分涉外管理部门执法的畏难情绪，一些房屋出租业主、租赁中介公司甚至有的派出所即使发现签证过期的外国人只要有房屋租赁合同，依旧

6、为其办理延长居留，对超期者也只是罚款了事，租赁中介公司只对经济效益感性趣，忽略了对于外国人的管理责任，有些私人业主、租赁中介和酒店违法为超期者提供“暂避”服务。造成对房屋出租业主、中介机构的监管力度不够，无法从房源管理方面入手，强化外国人的住宿登记管理。（五）出租屋管理服务模式陈旧，缺乏激励机制。各相关职能部门的联动机制虽然建立，但未形成有效的管理合力，信息无法共享，还没有建立社会化“外管”网络。街道、社区、派出所虽然明确了对于外国人的管理责任，把辖区内外国人管理列入日常人口管理中，但是大部分街道

7、、社区、派出所社区日常管理工作网络还没有覆盖外国人信息管理。（六）“外管”专职人员相对缺乏。对各相关职能部门涉外管理人员的“外管”技能培训相对不足。对现有涉外法律法规理解不足，执法中存在畏难情绪。目前主要“外管”11部门主要是市公安局出入境管理处和市外事主管部门，这两个部门不仅承担着外管重任，而且还承担着居民、政府部门出入境管理的任务。随着国际化程度的不断提高，以现有编制将难以承担。目前，上述种种问题的存在虽未对经济社会发展构成严重的危害，但其潜在的冲击却不容低估。特别是从保障国家安全与社会稳定的

8、角度考虑，大量非法入境、非法居留而且没有按照我国法律规定履行登记手续的外国人势必给的社区管理和社会治安工作带来沉重的压力。当前国际反恐斗争形势日趋严峻，加强对外国人的管理，切实提高管控能力，有效防范国际恐怖分子的破坏活动应当是安全保障工作的一项重要任务。二、调研分析综合（一）综合上述情况，调研组认为外国人事务管理面临的三大新形势：一是进一步开放造成了外国人在国内大进大出；二是新的城市定位；三是政府职能转换强调依法行政和公共服务。在新的形势下外国人事务管理的不足更加凸现，存在对外国人