如何推进中国财税改革？

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1、如何推进中国财税改革？中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任汪德华           编者按：变局之年，各方关注。随着中共十八届三中全会召开日期的临近，各方人士也从经济、政治、法律等不同领域给出各自的改革路线图。公众期待与落地政策之间，分野几何?中国经济的高增长能否维持？结构性改革如何破局？各界改革共识如何达成？中国未来道路何去何从？……FT中文网对于这一议程一直保持关注，并于近期推出了三中全会专题（可见专题链接）。在本文中，汪德华博士回顾中国财税改革历史，强调根本目标应是建立一个与基本国情相适应的现代化国家

2、财税体制，需要以“问题导向”为原则对财税改革的各个环节进行全方位思考。他同时指出，“383方案方案”被过度解读反映了市场对于三中全会即将出台改革措施的期盼。改革永在进行时，三中全会不是改革的终点。中共十八届三中全会在11月9日-12日召开，会议将审议并通过全面深化改革的相关意见。这表明新一轮改革是全方位的，而非仅仅限于经济体制改革。近期，中国国务院发展研究中心的一份供起草三中全会文件参考的、限于经济体制改革领域的研究报告“383方案”，一度被媒体和市场过度解读。这大致反映了市场对于三中全会即将出台改革措施的过于热情的

3、期盼。不过从历史上看，以本文所关注的财税改革而言，十四届三中全会报告中所提及的相关改革措施其后得到较好的贯彻执行，而十六届三中全会报告的贯彻执行却差强人意。由此可见，改革永在进行时，三中全会不是改革的终点。十八届三中全会之后，所提及的原则性改革方向需要进一步细化与落实，因暂时意见未统一或问题未突出而未提及的也应积极准备，根本目标是建立一个与基本国情相适应的现代化国家财税体制。要实现这一点，需要以“问题导向”为原则对财税改革的各个环节进行全方位思考。一、改革的性质众所周知，现行财税体制奠基于1994年财税改革，其后历经

4、收入划分多次微调、推进预算管理体制改革、提出公共财政理念、强化民生财政等，逐步而成今日之格局。新一轮财税体制改革的对象必然是现行财税体制，但改革是对现行体制的设计理念、原则等做重要改造？还是在现行体制基础上的局部微调？简言之，明确改革的性质，是展望改革方向，提出改革建议的首要问题。笔者认为，自1994年开始奠定的现行财税体制，与社会主义市场经济体制是基本适应的。新一轮财税体制改革，应当坚持“问题导向”的方法论，以解决财税体制在不利于科学发展、不利于国家长治久安，不利于明晰政府与市场界限、不利于建设廉洁高效政府等方面的

5、问题为基本出发点。财税体制现有问题的产生，可以归结为三类。第一类是在1994年财税改革以来就已明确的改革方向，但由于各种原因推进不快。典型的如预算改革，如何提高预算管理的绩效和透明度，一直是财税改革的重要目标，但时至今日依然问题重重。第二类是新世纪以来才突显出来的新问题，受制于整体改革滞后，而未能及时为其建立稳定的制度框架。典型的如土地财政加地方融资平台的基础设施建设筹资方式，高达2亿以上流动人口的公共服务提供体制等。第三类是对存在问题的判断不同，由此导致对改革的方向存在争议。典型的如中央地方财力分配格局，基于全局利

6、益和局部利益的视角不同，相应的判断和政策主张就不同；再如对当前基础设施建设是否过度的判断，决定了不同人对于未来公共投资力度的判断。从这些问题的性质来看，其与中国经济转型发展的重大问题息息相关，因此新一轮财税改革不是简单的局部微调。而要解决这些问题，可以在现有财税体制的框架内推进改革，因此并非是推倒重来。新一轮改革同样需要借鉴发达国家的经验，但这种借鉴需要考虑到发展阶段、基本国情的差异。这方面需要特别指出的是，基础设施建设高峰期与社会福利体系建设双碰头的特殊国情，应是评价和改革中国财税体制的立足点。在多数老牌发达国家，

7、其基础设施体系的建设在二战之前已历经百年基本完成，其后主要是更新改造；而其社会福利性支出的大幅攀升，基本上是在二战之后。但在中国现阶段，受赶超发展战略的影响，基础设施体系要压缩在几十年内完成，未来十余年内依然处于高峰期；按照改善民生执政目标以及国际潮流的要求，社会福利体系的建设也必须同步加大投入。简言之，保障社会福利体系建设和基础设施建设这两大历史性任务的公共资金需要，是现阶段中国财税体制需要担负的基本功能。这就要求，财税体制应能够在完善的市场经济体制框架之下，有效且公平地筹集、分配、管理和使用公共资金。本文以下即围

8、绕这些重点领域，以分析其存在的问题为基础，提出财税改革的目标、原则与具体建议。二、现行财税体制的主要问题支出领域：经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低。当前社会各界对于尽快降低以“三公消费”为代表的行政成本期望很高。但中国财政支出领域更重要的问题依然是经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低。单纯分析公共财政支出，中国经济建设性