论积极的社会保障

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1、万方数据论“积极的社会保障”陈颐内容提要本文认为：“消极的社会保障”是指主要发挥“保障基本生活，保持社会稳定”功能的社会保障，“积极的社会保障”则是指在发挥前者功能的基础上进一步发挥“增加人民福祉，促进社会和谐”功能的社会保障。文章从发展阶段、社会公平、制度建设的角度提出改善民生必须特别重视加强社会保障体系的建设，实现从“消极的社会保障”向“积极的社会保障”的战略性转变。关键词社会保障改善民生积极的社会保障中共十七大以后，“改善民生”日益为各地政府和社会各界所关注。笔者认为，改善民生虽然是一个系统工

2、程，但必须特别重视加强社会保障体系①的建设；而要充分发挥社会保障对改善民生的重要作用，又必须全面认识社会保障的功能，实现从“消极的社会保障”向“积极的社会保障”的战略性转变。改善民生必须特别重视加强社会保障体系的建设改善民生为什么必须特别重视加强社会保障体系的建设?这可以从三个方面进行分析：首先，从发展阶段的角度看。从国民收入分配的层面上说，提高人民收入水平和生活水平，主要有三种方式或途径：第一，通过经济总量增长，使初次分配总量增大，参加初次分配的社会成员收入水平提高；第二，建立健全社会保障，保障已

3、退出初次分配的社会成员和因各种原因中断参与初次分配的社会成员的基本生活，并使这种保障的水平随着经济的发展而逐渐提高；第三，发展社会福利，特别是“普惠性的”、“非保障性福利”，通过国家提供的多种免费或优价服务以及津贴补贴，降低社会成员的生活成本，提高全社会的生活水平和福利度。这三种方式功能互补，不能相互取代。在经济发展水平较低的阶段，国民收入分配格局以初次分配为主，主要靠初次分配总量增大来提高人民的生活水平，社会保障和社会福利的作用只是从属性的、补充性的。在经济发展到一定阶段后，国民收入分配格局就会发

4、生根本性的变化，从初次分配为主，逐渐加大再分配的比重，最终形成初次分配和再分配并重的格局，社会保障和社会福利的作用就越来越重要。这是被欧美国家历史证明了的具有普遍性的规律。相关资料表明，在欧洲主要国家，上世纪80年代社会保障总支出一般达到GDP的20—40％之间(姜守明、耿亮，2002)。经过近30年的改革开放和经济的持续较快发展，我国的经济实力已经大大提高，国民收入分配格局已经发生根本性变化，长期制约政府实施公共政策的调控能力的资金“瓶颈”已经被打破。就财力基础而言，我国已经进入可以通过加快发展社

5、会保障和社会福利来有效改善民生的发展阶段。其次，从社会公平的角度看。从社会保障占各国GDP的比重和占财政支出的比重即可看出，社会保障对改善民生的意义已经仅次于初次分配领域，而它对社会公平、正义、稳定、和谐的意义又远远超过初次分配领域。这是因为社会保障和社会福利作为国民收入再分配的主要机制，不仅可以通过现金转移和服务转移直接保障民生、改善民生，而且可以公平保障或促进全社会成员共享经济13万方数据论“积极的社会保障”发展和社会事业发展成果的权利。更为重要的是，我国现阶段虽然已经基本建立起市场经济体制，但

6、是与社会主义市场经济相适应的收入分配制度尚未真正建立。初次分配领域，特别是初次分配增量部分分配中还没有真正形成合理的多种要素公平分配的机制，劳动所得仍然偏低，在一段时间内劳动者的收入尚难以实现和经济增长同步提高。而社会保障和社会福利“这一块”的分配相对来说要公平得多，有助于弥补分配制度和市场的缺陷。因此，要实现公平正义的、惠及十几亿人民的、让全体人民共享发展成果的改善民生，也应当更加重视社会保障体系的建设。第三，从制度建设的角度看。近几年来，随着科学发展、和谐发展理念的提出，从中央到地方各级政府逐渐

7、加大改善民生的力度，各地都出台了许多积极有效的措施。但是以往的改善民生的措施，有许多是临时性的、甚至是权宜性的作法。虽然也有一定的实效，但因为一般未经系统的规划和统筹，因而往往缺少科学性、预见性、稳定性，实施成本较大，也可能形成一些弊端和不合理的地方。政出多门也难以有效管理。例如，由于许多政策措施是各部门自行制订实施的，因而很难形成规范的统计口径，得出我国现阶段社会保障和社会福利总支出水平，这对科学决策十分不利。因此今后进一步改善民生，不是简单地重复以往的做法，不是简单地增加民生方面的投入，而是应当

8、实现改善民生的制度创新，建立系统、稳定、规范的改善民生的长效机制。这也需要特别重视加强社会保障和社会福利的制度建设。因为社会保障涉及到几乎所有民生领域，几乎目前各地政府出台的改善民生政策措施都可以整合、规范成相应的社会保障和社会福利制度。要通过长期规划、法律法规和公共政策的途径，切实把改善民生和社会保障制度建设结合起来。总之，我们主张要特别重视社会保障体系的建设，不是主张我国现阶段社会保障的支出水平就要达到发达国家的水平，而是主张充分认识社会保障对改善民生的重要性，主