公共政策的公共性衰减_风险分析及其治理

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1、万方数据社会科学2009年第5期童星高钏翔：公共政策的公共性衰减：风险分析及其治理公共政策的公共性衰减：风险分析及其治理串童星高钏翔摘要：公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共性的基本维度。公共政策必须以追求公共利益最大化为依归，实现公共化运行。然而，在实然层面却存在着公共政策公共性衰减的风险。实现公共政策的公共化运行需要从几个方面着手，其中坚守公平正义的价值取向是前提，提升公众参与水平是根本保障，推进信息共享与程序正义是内在要求。关键词：公共政策；公共性衰减；风险治理中图

2、分类号：DO；C914文献标识码：A文章编号：0257_5833(2009)05-0070-06作者简介：童星，南京大学公共管理学院教授；高钏翔，南京大学公共管理学院博士研究生、马鞍山市委党校讲师(江苏南京2．10093)一、公共政策的本质属性及其价值诉求公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品，其本质是社会利益的集中反映。因此，公共政策是以实现公共利益为目标取向的。这一本质属性决定了公共政策必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。“公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现

3、政策公共特性的基本维度”④，如果抽离了公共性本质，公共政策就会丧失其灵魂。1．公共政策的本质属性及其理论解析公共政策是政府用来处理或解决公共问题或公共目标的，是为“公共”而制定的“政策”④。“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性，也是公共政策形成与发挥作用的逻辑基础。对于公共政策“公共性”本质的分析可以从以下几个层面展开：首先，从政策问题来看，公共问题是公共政策的逻辑起点。公共政策总是为解决特定时期的特定问题(或者表现为某种需要)而制定和实施的，但是这些问题或需要必须是公共性的，而不是个人性的

4、、小集团性的。同时，“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性”四。其次，从价值取向上来看，公共性是公共政策的价值向度和核心目标。公共利益是一切政策问题的出发点和最终归宿，也是公共政策的灵魂和目的。公共政策必须以公共价值为基础，以确保公共利益70收稿日期：2009-01—16·本文是国家社科基金重大招标课题“建立健全社会预警机制和应急管理体系研究”(项目批准号：06&ZD025)的阶段性成果。①陈潭：《公共政策：谁

5、之政策?何种政策?》，《行政与法》2004年第5期。②[日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，张丹译，经济日报出版社1991年版，第2页。③王乐夫、陈干全：《公共管理的公共性及其与社会性之异同析》，《中国行政管理)2002年第6期。万方数据社会科学2009年第5期童星高钏翔：公共政策的公共性衰减：风险分析及其治理的增进和合理分配为坐标，以公共利益的实现为其效果的衡量标准，始终把政策过程的各环节置于公共性的视角之下。再次，从目标选择上来看，公共政策关系到千千万万人的利益，它是公众选择的结果。维护

6、公共利益是一切公共政策的出发点和目的。公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会或共同体的利益最大化。这就要求政策制定者要在对各种层次、不同性质的利益要求进行政治聚合的基础上，确定公共利益，并形成政策方案。又次，从政策制定过程看，公共性是通过政策制定中的“程序正义”体现出来，它首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与。公众参与是公共政策的基石，公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程，因而公众参与程度是衡量民主化的一个重要指标。除少数紧急状态下的特殊事务，公共政策的制

7、定过程，应充分保障公众的参与权。最后，从政策执行的绩效评估来看，作为公共管理系统解决特定社会问题、满足公共需要的方案的产出，政策效果(包括预期目标的实现程度、政策实施成本和收益、政策影响等等)如何，需要依据一定的标准和程序，进行检测和评价。而对一项公共政策进行评判，其重要的衡量标准是从公共的视角看绝大多数人答应不答应，满意不满意。只有在民主化取向下能通得过的政策才是合理和有效的政策。2．公共政策的价值诉求：以“公共性”为依归‘公共政策的应然价值取向要求其以公共性为依归，为此要做到如下几点：第一，

8、公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。公共利益的实现包含着置个层次的内容：维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。“政府要通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，以达到持续不断的发展公众利益的目的。”①公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，成为公共的、好