寻求界线与规模双重控制的结合——四川省城市开发边界划定的探索

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1、寻求界线与规模双重控制的结合——四川省城市开发边界划定的探索何为摘要：针对目前城市开发边界的定义和如何划、如何管等模糊不清的问题，通过对已有做法的梳理和相关经验借鉴，明晰了四川省城市开发边界的定义、内涵以及划定期限、划定范围等关键问题，同时，提出了四川省城市开发边界划定的技术路线和采取“界线与规模”相结合的方式进行管控。关键词：城市开发边界界线规模四川省改革开放30多年来，我国城镇化进程发展迅速，城镇化水平由1978年的17.9%增长到2014年的54.77%，城镇化进程已进入一个新的阶段。然而，随着城市不断蔓延，一方面为生态环境与农田保护带来了巨大压

2、力，另一方面也导致了过于松散的城市结构以及低效率空间利用，影响城市的健康发展。从生态保护和资源可持续利用角度看，城市人口将继续集聚、经济增长与产业发展需要更多空间支持，过去以资源消耗与环境污染为代价的城市增长模式已难以为继。在这样的背景下，新时期亟须推动城市空间发展转型，实现增长模式由外延扩张向外延扩张与内涵发展相结合的双向增长模式转变，由传统建设导向向建设需求与生态保护、社会发展兼顾转变，由非理性增长向理性增长、由粗放增长向精明增长转变。2011年3月，国家十二五规划纲要首次明确提出要“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设”。2013年12月，中央

3、城镇化工作会议提出“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》则再次提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间”。2014年7月，住房和城乡建设部城乡规划司和国土资源部规划司联合召开了划定城市开发边界试点城市启动会，在全国范围内首批确定了14个城市开展城市开发边界划定试点。四川省住房与城乡建设厅督促省内各个城市在进行新一轮总体规划修编时，要对城市开发边界进行研究，并把这部分内容写入总规中。已审查总规的城市，要重新

4、进行审视，同样要增加开发边界的相关内容。截至2014年底，四川省已有40多个城市划定了开发边界。但由于目前全国的城市开发边界划定工作仍处于探索和试验阶段，尚未形成统一的规范和准则，各个城市在划定时遇到了许多问题。同时，源于对开发边界的理解不相同，导致不同地区划出的开发边界范围差异很大，给规划管理带来不便。为进一步规范省内城市的开发边界划定工作，四川省住房和城乡建设厅组织开展了城市开发边界划定的相应探索，形成了四川省城市开发边界划定的导则和思路。1、对城市开发边界认识存在的一些问题1.1关于城市开发边界的定义2014年7月城市开发边界试点启动会上，中国城

5、市规划设计研究院提出“城市开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界线”；中国土地勘测规划院则认为“城市开发边界是区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时的最大城市规模所对应的城市空间边界”。2015年1月城市开发边界划定试点城市的首次交流会上，上海市提出城市开发边界是上海市域范围内城市（镇）建成区扩展的极限范围，包括了已建区和远景年拟拓展的建设用地范围，是规模锁定前提下集中建设区形态变化的边界和“天花板”。深圳市提出城市开发边界包括永久不可开发的战略性保护区“刚性”底线和满足未来城市拓展需求预留空间的“弹性动态

6、”边界。可见目前不同的研究机构和城市开发边界划定试点城市对城市开发边界的理解并不相同，而住建部也缺乏对城市开发边界的统一定义。1.2关于城市开发边界的划定期限、范围目前，对于开发边界的期限还存在较大争议，住建部和国土部下发的文件并未明确，各试点城市的做法也各不相同。从目前的进展情况来看，深圳、武汉、贵阳和南京是将城市开发边界划定的期限设定到2020年，成都将划定期限设定为2030年，杭州将划定期限设定为2040年，与下一轮总体规划时间想协调，而上海、北京、厦门则将城市开发边界划定期限设定为永久、无期限。城市开发边界的划定范围也没有统一，成都市是在中心城

7、区内划定，厦门、杭州是在城市规划区内划定，而北京、上海、深圳、武汉、南京则是在市域范围内划定。1.3关于城市开发边界的管理目前，对于如何发挥城市开发边界的管控作用，如何认识城市开发边界与城市总体规划的关系，仍不明确。部分研究机构指出，城市开发边界应与“两规”同步编制和审批，城市开发边界作为两个规划共同遵守的界线，应分别在各自规划中作为强制性内容得到落实。南京市提出建议将开发边界立法，明确城市政府作为边界管理的主体。厦门市则提出制定《城市开发边界管理实施细则》，将开发边界落地定界。2、城市开发边界划定的几种做法目前缺乏统一的城市开发边界划定技术方案，国内

8、外主要城市的做法也不相同，但归结起来主要有增长法、排除法和综合确定三种模式。2.1波特兰城市开