耕地保护理念的创新研究

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1、中国土地科学第!)卷第"期:;<94=49>?:<@9:@678&!)097&"+探讨创新,耕地保护理念的创新研究!丁洪建!，吴次芳!，梁留科!0$（!&浙江大学东南土地管理学院，杭州(!%%$*1$&河南大学环境与规划学院，开封"2/%%!）+摘要,耕地保护理念是我国耕地保护制度的重要组成部分，在当前耕地保护形势不容乐观的背景下，对其审视整合显得十分必要。从耕地保护理念的内涵入手，分析其执行效果和面临的挑战，在此基础上对其拓展创新，并最终提出了“温饱型”、“小康型”和“生态型”耕地保护理念等方

2、案。+关键词,耕地保护；理念；创新；方案+中图分类号,3(%!&$!+文献标识码,4+文章编号,!%%!5’!/’-$%%$.%"5%%!"5%)+收稿日期,$%%$5%25$)耕地保护是由我国国情决定的立国安邦的大事，随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的推进以及生态环境保护与建设等均对耕地资源产生了巨大需求，而我国入世又加剧了这种需求，从而使耕地保护的形势严峻。在这种背景下，对我国耕地保护的理念加以审视整合，无疑是十分必要的。!现行耕地保护理念的内涵及其与现实的差距!&!现行耕地

3、保护理念的内涵耕地保护理念是我国耕地保护制度的重要组成部分。笔者认为，可将我国耕地保护制度分为三个层次（图!）：即由人地关系思想、可持续发展思想等构成图!耕地保护制度的结构的宏观层次，由耕地保护理念构成的中观层次和由具体政策法规构成的微观层次。耕地保护制度的宏观指我国是一个人口大国，预计到$%(%年人口将达导思想是由现有经济社会发展水平及社会意识形态到峰值!)亿，如果没有稳定数量和质量的耕地作为决定的，一般不易改变，且与耕地保护的实践距离较保障，国家的粮食安全将难以谈及，显然，粮食安全是远；耕地

4、保护的政策法规直接面对耕地保护实践，是耕地保护的首要目的。在与实际问题的博弈中不断“修缮”的，往往缺乏超前!&!&$耕地保护的理论依据是确保足量的耕地为粮性和系统性；而耕地保护理念则处于耕地保护制度的食安全的充分和必要条件宏观和微观层次之间，与耕地保护制度的宏观指导思从!**"年!%月!日《基本农田保护条例》的施想相比有着更强的现实针对性，与微观政策法规相比行，到!**)年原国家土地管理局提出保持耕地总量有着更大的理论指导性，因而具有两者难以比拟的优动态平衡的战略目标，再到自!***年开始施行的

5、《土越性。耕地保护理念作为耕地保护制度的中观层次，地管理法》第((条规定“省、自治区、直辖市人民政府不仅是具体政策法规的思想先导，同时也为耕地保护应当严格执行土地利用总体规划和土地年度计划，采制度的微观层次所体现。纵览我国现行的耕地保护政取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”+!,-吴高策法规，耕地保护理念主要体现以下几个方面。盛，!**’.，乃至国土资源部!***年先后下发的第(*!&!&!耕地保护的目的是为了确保粮食安全号、(/’号文件和$%%%年下发的第!$%号文件，落实!感谢徐建春副研

6、究员为本文提出的宝贵意见。!"#$%%$&’探讨创新丁洪建等：耕地保护理念的创新研究表!!(()年*$%%%年全国耕地面积变化单位：!%+,-$耕地减少建设占用生态退耕农业结构调整灾毁耕地增加耕地净减耕地保有量/!%’,-$0!(()年+1&!+!(&$(!1&.!"&’)+&1).$&1)!.&+)!&.%!((’年")&%+!1&+1!)&1$)&%!!"&(".%&(.$1&!!!&.%!(((年’+&!)$%&"..(&+1!%&)!!.&+)+%&"!+.&11!&$($%%%年!"1

7、&1%!1&..)1&$"")&’$1&!)1%&+%(1&$%!&$’注：表中数据由参考文献2$3整理而来。“耕地总量动态平衡”，可以认为，耕地总量和基本农而几年来耕地数量保护的落实效果与理念期望相比田数量的控制是当前耕地保护理念的主要体现。却仍存在较大差距（表!）。!(()年至$%%%年全国耕地年净减量由!.&+)万,-$逐年上升到(1&$%万!&!&.耕地保护的对象主要是耕地《土地管理法》第+条规定：“国家实行土地用途,-$，耕地保有量也从!(()年的!&.%亿,-$不断下管制制度。”实现

8、土地用途管制的关键在于农用地转降至$%%%年的!&$’亿,-$。用控制和土地征用审批，其中，土地征用审批是耕地!&$&$耕地质量难以保证数量控制的最有力的手段，然而，从《土地管理法》第实施严格的耕地数量控制，在一定程度上限制了+"条对土地征用的批准权限和程序做出的具体要求农民以市场为导向进行农业结构调整，加之谷物价格中不难看出，耕地受到的重视程度是其他地类所难以较低，使得农民种粮积极性大大受挫，目前全国出现比拟的。了建国以来第二次大规模撂荒，粮食播种面积预计比$。!&!&+耕地质量与生态环境质量