国有土地使用权收回制度重构

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1、国有土地使用权收回制度重构金俭[摘要]我国现有的土地使用权收回制度是土地行政划拨的产物。政府土地管理部门作为国有土地所有权行使的代表，在国有土地使用权出让后，具有土地管理者与土地使用权出让方(代表所有者)双重身份。土地管理部门在行使土地使用权收回权时，由于传统的土地国家所有观念与行政执法的路径依赖，使其在行使国有土地使用权收回权时常常模糊甚至混淆了两种身份，忽视了公民具有的土地使用权这一用益物权。《物权法》立法条款用词的不严谨加剧了国有土地使用权收回权与《物权法》确认的土地使用权作为用益物权的冲突。国家对已出

2、让的国有土地使用权确因公益利益之需要，则应该通过征收的途径，而非通过行使收回权：基于出让合同约定的土地使用权期限届满国家收回土地使用权，则属民事返还性质，并非行政收回；土地使用权受让方未按出让合同约定期限开发，其违约应承担民事违约责任，而非直接导致土地使用权的行政收回。其是否构成违约而丧失土地使用权应通过司法途径确认而非行政部门一方认定。现有国有土地使用权收回制度的混乱，不仅是造成房屋拆迁纠纷，也是导致“一地二主”并存后果的重要原因。现行国有土地使用权收回制度必须重构。[关键词]国有土地使用权；收回制度；征收

3、与补偿制度中图分类号：DF461文献标识码：A文章编号：1004--3926(2013)01川118川5基金项目：国家社科基金项目“不动产财产准征收理论与实证研究”(11BFX067)阶段性成果。作者简介：金俭(1963一)。女，江苏太仓人，南京大学法学院教授、博士生导师、南京大学住宅政策与不动产法研究中心主任，研究方向：物权法、房地产法等。江苏南京210093因房屋拆迁或征收引发的纠纷不计其数。人一、国有土地使用权收回制度的由来与演变们对房屋拆迁或征收与补偿给予了无比热情的关(一)作为土地行政划拨的配套制度

4、以体现节注，从《城市房屋拆迁条例》实施到废止，再到《国约用地的lfl的有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，从中央到划拨土地的收回制度可以追溯至1958年。地方，从报纸到网络评论与热议。而对于引发房1958年《国家建设征用土地办法》(以下简称《办屋征收的土地使用权收回制度却很少关注，学界法》)规定了土地“收回”制度④。尽管当时并没有研究也甚少。如果仅仅规范土地上的房屋征收与土地使用权这一概念与说法，但新中国成立后国补偿行为，而对国有土地使用权收回缺少相应的家通过对外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌法律程序与补

5、偿制度加以规范，那么房屋拆迁或对分子占有的城市土地的没收，以及通过赎买、公征收所引发的各种法律纠纷仍不能从根本上解私合营、国家经租等方式将城市私人土地逐渐变决，纠纷仍将不断。房屋拆迁纠纷表面为房屋征为国有土地，城市土地基本实现了国有化。因此，收之争，其实质为政府与公民对土地使用权的收对于征用单位以及使用单位或个人而言，其只具回权之争。公民或单位合法取得的国有土地使用有使用权，而没有所有权。对于征而不用和多余权与政府的土地使用权收回权之间究竟是何种关的土地的收回，其实质上是指收回该土地的使用系?国有土地使用权收

6、回权与政府对房屋的征收权，而不可能是土地的所有权。由于土地划拨是权的关系以及先后次序如何?国有土地使用权收无偿，无期限使用，为节约土地，防止用地者滥用回权的性质是什么?是行政行为还是民事行为?与浪费土地资源，该《办法》设置了土地收回制度。是行政处罚还是民事违约责任?国有土地使用权由此可见，土地收回制度从一开始起就与±地征收回的条件、收回的程序以及补偿、救济机制如何用、划拨联系在一起的，并作为土地征用、划拨的等?对这些问题的解答是完善我国国有土地上房后续配套制度而设置的，可以说是土地行政划拨屋征收与补偿制度的内

7、在要求。制度的产物。1982年《国家建设征用土地条例》万方数据法学119(以下简称《条例》)通过，该条例第五条明确规限，但是，作为土地所有权人的国家(政府)也不得定：征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有擅自提前收回国有土地使用权。虽然国有土地使使用权。当然该土地使用权并非我们现在《土地用权这种特点使得权利人的权利得到了强大的保管理法》与《物权法》意义上的与土地所有权分离障，但为了凸显城市土地仍属国家所有的性质并的具有用益物权性质的出让土地使用权，而是无保障国有土地所有权的行使，法律规定国家在特收益与无处分

8、权的划拨土地使用权。该条例继续定的情况下，可以保留这一最后的处置权以体现沿用《办法》规定的国有土地的行政划拨与土地收城市土地的国家所有性质。出让土地使用权收回回制度，正式使用“划拨”一词。规定国家兴建厂权的行使成为国家作为土地所有权者的象征与行矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育使权利的最后手段了。卫生建设、市政建设和其他建设，根据需要征用集(三)作为土地行政管理与行政处罚的手段以体土地。