粮食安全视野下我国农业法的完善

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1、粮食安全视野下我国农业法的完善2009-9-3　　[摘要]修改后的农业法首次以独立章节对涉及国家重大战略问题的粮食安全进行立法，然而法律条文表述空泛、重要内容存在缺失，这对于我国粮食安全的保障有很大的制度风险。因此，有必要进一步完善农业法，努力培育涉农组织，大力培育和发展农产品期货市场，鼓励集约化、规模化经营，探索农村土地经营权流转。　　[关键词]粮食安全，农业法，农业补贴，期货市场，土地经营权流转　　　　目前，我国粮食安全受到诸多因素的挑战。我国居民粮食消费需求呈刚性增长，而水资源短缺，人均耕地面积小且逐年减少。我国现有粮食收购及补贴政

2、策缺乏支持力度、无制度性保证，种粮比较效益偏低。加入世贸组织后，农业、能源等诸多弱势产业融入全球经济，农业及粮食安全更易受到冲击。　　2008年，国家制订了《粮食安全中长期发展规划纲要(2008-2020)》。其中设定的目标包括：粮食自给率稳定在95％以上，到2010年粮食综合生产能力稳定在5000亿公斤以上，到2020年达到5400亿公斤以上；加强粮食储备；“四散化”粮食现代物流体系建设等方面。但具体目标的实现，有赖于农业法中诸多环节的支持与引导。　　　　我国农业法保障粮食安全方面的不足　　　　农业法规范内容宽泛、实际操作性差，不能有效

3、保障粮食安全。修改后的农业法，将原有《基本农田保护条例》、《粮食收购条例》等有关法律法规的法律精神纳入粮食安全部分的章节，并对粮食储备、粮食风险基金等方面做了规定，但对农业补贴、粮食保护价细则、风险基金运作等重要部分均为原则性表述，没有具体可供指导的内容。这对于地方直至中央行政部门的短期行为无法进行有效的约束。同时，执法、监督部门也没有实际的、具体化的标准可供监督检查，可操作性较差。　　农业法中缺乏参与国际竞争的要素。与发达国家相比，我国农业法所涵盖的内容有诸多缺失。即使与国情较为切合的农业补贴、农业信贷、涉农服务性组织的扶持、农产品期货

4、市场培育、土地经营权流转等方面，我国农业法也处于真空状态。　　为加入世贸组织，在人世谈判中，我国承诺：取消对美国7个州的TCK小麦出口禁令；放开美国6000多家肉类加工厂对我国的出口等。同时，到2005年把15％的平均关税水平降到10％。包括小麦、大豆等大批农产品的进口价格大幅下降。加入世贸组织后，我国农业、能源等诸多弱势产业融入全球经济。在全球分工与竞争之中，在科技不断进步的情况下，农业及粮食安全更易受到冲击。与主要发达国家相比，我国农业法根本无法支撑国际粮食市场的竞争。　　　　完善我国农业法的建议　　　　明确相关责任和要求，以年度为单

5、位大幅增加农业补贴额度。农业补贴，是提高粮食产量和从业人员积极性最有效的方式，也是国际上最为常见的做法。农业补贴方面政府投入的优先性，应排在国民教育、医疗等投入之前。应从立法角度对政府的权责以年度为单位进行细化。以美国2008年颁布的《农业法》为例，法律规定未来10年内美国联邦政府用于农业的补贴将高达1900亿美元，比旧法补贴增加了80％。1996年至1998年间，每个专业农民一年获得的生产者等值补贴为：日本2.3万美元，欧盟117万美元，美国1.4万美元，相当于其家庭全部现金收入的11.2％。　　相比之下，我国财政对农业的投入不足，农产

6、品补贴不仅在补贴金额方面存在差距，且补贴范围非常分散。具体到每个农户，农产品补贴仅占其家庭收入的极少部分。在加大农业补贴立法的同时，今后应确定补贴的重点以种田大户为主，这部分将是中国未来农业发展的主力军。在粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴方面对政府的补贴规模、粮食风险基金的补助比例制定年度标准。　　加强农业法相关内容，努力培育涉农非营利组织、营利性组织。农业法第十三、四条对农民和农业生产经营组织进行了规范，但条款规定得不太具体，对涉农组织的扶持力度也不足，多停留在规避风险的层面上。发达国家对涉农组织的培育非常重视，相比之下

7、我国亟需对农业合作组织在以下两个方面进行支持和培育：　　一是大力提倡、积极鼓励涉农企业、农民专业合作经济组织按照国家规定成立不同层级不同形式的协会组织，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务。积极提高农业市场主体间的组织化程度、提高农产品需求信息的传递与产业协同、提高农业生产组织在农产品销售方面的博弈能力。以行业协会等组织形式，协调各行业从业者进行农业产业服务、农产品贸易、农业产业救济等维护成员和行业利益的活动。　　二是大力扶持、积极构建一个多层次的覆盖产前产中产后的农技、信息和融资服务主体。目前，农业发展中融资渠道的矛盾已经非常突

8、出。加强金融对农业的支持力度，放开农村融资渠道是必然趋势。鼓励和规范农村集体金融组织的发展，能够直接解决我国农业信贷专业机构一潭死水的境况。　　从法律层面支持大力培育和发展农产品期货市场。我国