公共政策失灵视角下的电信监管问题探索

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1、公共政策失灵视角下的电信监管问题探索杨庆冬（北京邮电大学经济管理学院北京100876）摘要：近年来电信产业改革重组不断深入，政府在不断加强对电信的监管过程中积极探索新的监管模式，但是目前电信产业的矛盾和问题依然严重，电信监管仍然不到位，存在比较严重的监管失败政策失灵的现象。而3G技术的正式商用对我国的电信监管提出了新的更高的要求，所以本文试图从公共政策失灵角度来审视我国的电信监管问题，从公共政策的制定、实施和评估三个环节分析电信监管失灵的原因并提出解决途径，对新形势下的中国电信监管问题做初步的探索。关键词：政策失灵电信监管公共政策中图分类号：D035文献标识码：A

2、文章编号：2009年1月7日工业和信息化部为中国移动、中国电信和中国联通发放3张第三代移动通信(3G)牌照，此举标志着我国正式进入3G时代。3G牌照发放后，将拉动国内需求、促进经济增长，促进我国科技自主创新的步伐和优化电信市场竞争结构，更重要的是对电信监管构成了新的挑战和更高的监管水准的要求。中国的电信企业自1998年政企分开以来，历经多次改革重组，政府也在不断的借鉴欧美国家的先进经验中不断探索，从而建立了现代意义上的电信监管体系。然而不可否认的是我们的电信监管仍然不能适应新形势下的企业发展和市场竞争的需要，存在比较严重的政策失灵的现象，比如恶性互联互通事件、不断

3、加剧的竞争失衡、失效的市场准入、三网融合的难以推行等。公共政策一旦失灵非但不能起到弥补市场缺陷纠正市场失灵的作用，反而加剧市场失灵，带来更大的政策投入浪费，致使政府公信力下降，而且还往往给人民和社会造成灾难性的影响。电信监管政策的失效是导致不能有效对电信企业的垄断和不正当竞争行为进行规制的重要原因之一，对电信产业的持续健康稳定发展具有重大影响。但是电信监管政策的失灵是一个非连续的阶段性的过程，在政策的制定、执行和评估的任一环节的失灵都会导致与政策制定的初始目标相背离，造成监管失败。本文将结合电信监管的现状，就我国电信监管政策失灵的原因及解决途径做初步的探索。一、公

4、共政策失灵的涵义从普遍存在于各国实践中的公共政策失灵的现象来看，公共政策的整个过程都充满着利益的博弈。政府作为民众和社会的“守护人”所面临的形势已经不同于传统，“政府所面临的也已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联的、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展1性的各种社会矛盾和问题。”因而，公共政策在制定、执行和评估的每个环节都注定要面对各种变化的因素，这些变化的因素常常导致公共政策的失灵。这些因素的存在使政府在公共政策的制定、执行和评估整个过程中会受到不同利益集团的压力，主要是外部的寻租压

5、力和内部的寻利动力，从而在利用公共政策分配社会利益时因外部因素的影响和自身内部价值的偏好而带有利益调配的倾向性。基于这样的认识，本文认为，公共政策失灵是指公共政策运行的各个环节因为利益主体间的博弈而出现的与政策制定的初始目标相背离、对政策目标群造成负面影响的现象。按照公共选择和政策分析学者的看法，公共政策失灵的主要原因来1张国庆.现代公共政策导论[M].北京大学出版社.1997:4自于公共政策过程中的困难和复杂性及现有公共政策体系体制和方式的缺陷。这些困难和复杂性正是来自于多元化的政策利益主体之间存在利益博弈，而现有的政策体制无法很好的协调各利益主体的利益博弈，再

6、加上复杂的社会经济环境的影响，政策失灵的可能性便又增加了。衡量公共政策成功与否需要考虑公共政策在分配和协调社会利益的绩效以及合理性和公正性，即公共政策是否符合公共利益取向。而公共政策失灵则往往导致公共利益取向的扭曲变异。公共政策失灵在公共政策的三个不同环节有不同的表现。在政策制定环节的隐形失灵，即政策方案的选择受不同利益主体的影响而存在同公共利益相背离的可能性；“在政策执行环节和评估环节出现的显性失灵，即由于执行和评估的偏差与失误导致的与政策目标相2背离并造成政策目标群体直接利益损失的事实性失灵。”二、公共政策在电信监管问题上失灵的原因分析多元利益主体间的利益博弈

7、是政策失灵的关键因素。由于受利益多元化趋势以及市场经济下政府与市场互动的复杂性影响，公共政策失灵的表现为对政策目标的背离以及公共服务的效率的提升和社会公平的增进方面的政策无作为，具体表现为在实施环节利益博弈的阶段性失灵。就电信监管政策失灵来看，在监管政策的从出台到实施的这个过程中体现在运营商、政府、消费者和社会舆论等不同利益主体在政策制定、执行和评估各个环节的不断的利益博弈上。而这些激烈的利益博弈导致弱肉强食，公共利益分配不均，造成政策结果与政策目标的背离。（一）、电信监管政策在制定环节的失灵在市场经济在我国的不断深入发展，利益多元化趋势的被不断的加强，利益博弈的

8、场合越来越