谈执行机构的科学设置及权力划分

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1、谈执行机构的科学设置及权力划分　　以成立执行局为标志的执行机构改革，在全国各级人民法院的共同努力下，在各级地方党政和人大的支持下，已经取得了阶段性重大成果。但从执行机构改革的实践来看，仍存在设置模式不统一，执行局形式和内容、现象和本质不统一，机制运作不畅等问题。完善执行机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的执行机构已成为当务之急。本文拟从现行执行机构的弊端、机构的设置及权力划分等方面作以浅显论述，以期对执行机构的科学设置及权力合理划分有所裨益。　　一、现行执行机构的弊端　　(一)执行局设置多而乱　　当前，除最高法院未设立执行局外，各级各地法院均设

2、立了执行局且类型繁多：有两庭一处高配型，即执行局本身并不是副院级单位，但局长高配为副院级，内设执行一庭、二庭和综合处;有执行局升格型，即执行局为副院级单位，执行局长为副院长级，执行局的内设机构完全与其他业务庭平级，使得整个执行局升格;有执行局分割型，即在省高级法院中设立两个互不隶属的执行机构——执行庭、执行局，执行庭负责本院执行案件的执行，执行局负责对下级法院执行工作的指导和监督;还有执行庭局混合型，即执行庭和执行局同时存在，庭局长由一人担任，庭局之间没有清晰的划分。9　　执行局的内部设置更是千姿百态：有的在局下设处，还有的在局下庭处并设;有的设两个庭(处、室)，也有的法院局、庭合一，下设执行

3、组。如此杂乱无章的设置，若在改革之初尚能理解和接受，但如果继续各行其是，势必会对各地人民法院之间的横向交流产生困难，对执行机构的全国整体合力产生影响。　　(二)“三统一”的职能作用并未发挥。按照最高人民法院的要求，省院执行局对辖区内的案件实行统一管理、统一指挥、统一协调。实际上，“三统一”仅仅拘泥于交叉执行、提级执行、委托执行方面，真正的“三统一”职能并没有真正发挥。在不少地方执行管理新体制徒具虚名，不能发挥执行局应有的作用，整个执行工作与过去相比并没有什么变化，或者变化很小。同时，上下级法院执行局之间虽有统一管理之名，实际上依旧是监督指导关系，各级执行局仍各自为战，人财物全部依附于所在法院。

4、这种状况在全国法院带有一定的普遍性。　　二、执行机构的设置及权力划分9　　(二)中级法院(含)以上设立执行局。对于执行机构如何设置，可以说是仁者见仁、智者见智。有人主张，应象德国和日本等国家那样只在基层法院设立执行机构，也有人主张应象我国香港地区那样仅在终审法院设立执行机构……还有人主张执行机构的设置应加强垂直领导，因为执行无两审终审制，所以执行机构可实行干部任免由上级法院决定，工作编制属本级法院，全国执行工作一盘棋。最高法院设执行总局，高级法院设执行局，中级法院设执行分局，基层法院设执行支局。也有人建议地方法院执行机构的人财物由省高级法院直管，下级法院协助;省院设总局，中院设分局，基层法院设

5、支局。这两种设置模式，从民事执行的性质出发，适应了民事执行快捷、集中、配合的内在要求，既有利于形成全国执行工作的“三统一”，也可以从体制上克服地方保护主义，为降低执行成本和公正执法奠定制度上的基础。笔者认为，前两种设置模式带有一定的极端性和盲目性，后两种虽不失为一理想构建，但因涉及政治体制方面的大问题，在一段时期内实施的可能性不会很大，缺乏现实性。　　从我国现行的执行机构运行中可以看出，在各级法院设立执行机构，一方面不仅给管理工作带来了困难，分散了执行资源和执行力量，还扩大了执行战线，造成了某种程度的执行混乱，更不利于抵制地方和部门保护主义;另一方面与世界通行做法也背道而驰。如前所述，德国和日

6、本等国家只在基层法院设立执行机构，香港只在终审法院设立执行机构，没有象我国那样在各级法院设立执行机构的状况。既然级级法院设立执行机构的做法不可取，建立全国法院执行工作“一盘棋”时机尚不成熟，笔者认为，可以借鉴浙江省绍兴市中级法院改革试点的做法，选择在中级法院(含)以上设立执行机构，基层法院不再设立执行机构。中级法院的执行机构可以设立若干执行分支机构，分支机构的设立可以打破县市区行政区划。推行这种设置模式主要基于以下考虑：偌大的国家，地域辽阔，情况复杂，如果借鉴香港的做法将执行机构只设在最高法院，那么该执行机构运作肯定不畅，管理可能是鞭长莫及，操作起来力不从心，不符合我国国情。另外，在地方保护主

7、义驱之不散的今天，打破执行机构与行政区划相对应的模式，至少可以有效克服该管辖范围内的地方保护主义。9　　需要指出的是，将执行机构设置在中级法院自然涉及到人财物的归属问题。事实已经证明，只有控制了人事权、财政权才能真正控制该执行机构。若不然，上述这种设置模式只能是形同虚设。但长期以来，法院执行机构的人事财物管理体制与整个法院的人事财务管理体制一样，实行的是“块块管理”。这种管理体制，使法院的人事权、