中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究

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1、2005年9月东岳论丛Sep.,2005第26卷第5期DongYueTribuneVol.26No.5【中国产业政策研究】中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究王志东(山东社会科学院旅游研究中心,山东济南250002)[关键词]旅游产业;政策支持;实证研究[摘要]本文以现代产业政策为理论依据,以改革开放20年来中国地方政府加快旅游业发展的政策支持体系为案例,研究分析了各地出台《进一步加快旅游业发展的决定》的背景、体例、内容、作用和存在的问题;阐明了中国旅游业发展与政府主导型战略的关系和产业政策支持的发展

2、走向,论证了早日出台《国家旅游法》和《国家旅游产业政策》的必要性,并对新形势下旅游宏观政策的制定提出了建议。[中图分类号]F590.1[文献标识码]A[文章编号]1003-8353(2005)05-0069-08产业政策是指政府根据经济发展的目标要求和一定时期内产业的现状和变动发展趋势,以市场机制为基础,规划、干预和引导产业形成和发展的政策体系。按照PEST分析方法,旅游产业发展支持系统包括政策支持、经济支持、社会支持和技术支持四个部分。其中,旅游产业发展的政策支持具有较强的时效性、针对性和灵活性,即政策的

3、功效一般限于特定的时期和特定的范围,政策的制定和实施较为简便快捷。因此,政策支持普遍成为当今世界各国加快旅游业发展的重要手段。我国现阶段经济发展战略实质上是一种以经济高速度增长为主要标志的赶超型战略。该战略最终实现的关键在于能否大幅度提高本国产业及产品的国际竞争力和产业总体效益,使有限的资源投入获得最优的经济效益和更快的经济增长速度。对于旅游产业发展来说,旅游资源作为中国的普遍优势资源和特色资源,各省市自治区将旅游业确立为带动本地区经济社会发展的主导产业或支柱产业,就成为赶超型经济发展战略的一种必然选择。一

4、、促进旅游产业发展政策支持的选择依据国际旅游业发展的成功实践表明,国家或地区对旅游产业的政策支持与宏观调控规划指导,是加快旅游业发展,实现赶超战略目标的必要措施与重要工具:(一)理论依据[收稿日期]2005-08-01[作者简介]王志东(1961-),男,山东社会科学院旅游研究中心主任,副研究员。69东岳论丛2005.91.旅游业作为新兴产业,与传统产业相比,成长时间较短,产业发育不足,综合配套较弱,在起步发展阶段,亟需政府大力扶植培育,改善发展环境,增强发展动力。其中,政策支持是一项重要而有效的扶持措施。

5、2.旅游业作为经济产业,主要依据市场机制有效地配置资源进行竞争。但是市场机制也存在自身的缺陷和局限,包括外在性问题,公共产品问题,短期效应等问题。政府产业政策支持的最普遍作用,就是弥补市场失灵的缺陷,着重解决产业基础、产业布局、产业结构、产业组织、产业保障等问题,从而达到与市场机制的互补互促,实现产业资源的最优配置要求。3.旅游业作为综合性产业,关联度高,依托性强,协调难度大,在发展的初期阶段遇到的“瓶颈”制约因素较多,需要政府的强有力支持和政策倾斜,采取多方面措施消除不利因素,控制消极因素,协调各行业部门

6、利益关系,促进旅游产业各要素健康发展。(二)现实依据1.在国家旅游产业政策尚未出台的情况下,各省市自治区依据区域内自身经济社会发展的战略目标和要求,以及旅游业快速发展的迫切需要,纷纷出台加快旅游业发展的政策措施也就成为必然。2.旅游业对于调整经济结构,增加劳动就业,带动第三产业发展的突出作用越来越成为地方政府所追求的目标。但是由于计划经济体制下对于旅游业发展的一些片面错误认识,一段时间内采取了限制、歧视旅游业发展的某些政策措施。因此,需要及时制定出台新的旅游产业政策,升温旅游业发展社会大环境,有效地促进旅游

7、产业快速发展,增强本地区旅游产业的国际竞争力,实现旅游产业带动经济社会发展的战略目标。3.地方政府之间的发展竞争,对旅游产业带动区域经济社会发展作用的深刻认识和预期厚望,促使各省市自治区纷纷在将旅游产业纳入国民经济发展计划重点培育扶持的基础上,给予明确的支柱产业、主导产业、重要产业的产业发展定位,并在不长时间内多次修订出台加快旅游业发展的决定,希冀以此推动旅游产业的快速增长,做大做强旅游经济,从而形成了内容较为丰富、体例较为完备、具有较强规范指导作用的地方政府加快旅游产业发展的政策支持体系。二、地方政府促进

8、旅游业发展政策支持的实证分析总体而言,在《国家旅游法》尚未出台,《国家旅游产业政策》尚未颁布的情况下,从1985年陕西省出台我国地方政府第一个《关于大力发展旅游业的决定》始至2005年的20年间,大体经历了三轮,全国31个省市自治区地方政府共出台了六十余个《决定》①,构成了我国地方政府加快旅游业发展的政策体系,同时也客观反映了20年来地方政府促进旅游业发展政策体系的演变轨迹②。为区域旅游产业的发展提供了政策支持和