变革时代中的公共管理

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1、万方数据07学术探讨ADMINISTRATIVETRIBUNEVol17．No2．2010(SerialNo98)行政论Iii变革时代中的公共管理张康之，李传军(中国人民大学公共管理学院，北京100872)摘要：我们正处在一个伟大的社会变革时代，这是一场从工业社会向后工业社会转变的伟大变革。社会的变革也需要治理体系以及治理方式的变革与之相适应。从2泄纪80年代以来，由于全球化、后工业化的压力而迫使各国政府都进行行政改革，而且取得了积极进展。但是，与后工业化的要求相比，还有很大距离。后工业化所提出的是建构合作治理模式的要求，而公共

2、管理正是这样一种社会治理模式。关键词：公共管理；治理变革；合作治理中图分类号：1)035文献标志码：A文章编号：1005—460X(2010)02—0007—05人类社会的每一个时代都需要拥有与其相适应的社会治理方式，当社会发展了，而治理方式没有出现相应的变化，那么，它的社会治理方式就会成为阻碍社会进步的因素，而在社会中所存在的发展动力就会积聚起来，最终以革命的方式打破旧的治理方式。我们正处在一个变革的时代，全球化和后工业化都向社会治理提出了新的要求，从而使传统的由公共行政所代表的社会治理方式不再适应当前高度复杂性和高度不确定性

3、条件下的治理要求。应当看到，20世纪80年代以来，世界各国都致力于改革它们的政府及其治理方式，公共管理也正是在这一背景下产生的。但是，真正立足于全球化、后工业化的背景来认识公共管理的科学探讨显得远远不足，因而不能够为社会治理变革的实践提供充分的指导。所以，对于公共管理，需要在它产生的特定历史背景下来加以认识，需要切实地找到它所要解决的问题以及发展方向，只有这样，才能在作用于实践的过程中展现出其积极价值。一、变革时代中的治理变革公共管理是在变革的时代中产生的。20世纪80年代以来，人类进入一个急剧变革的时代，在全球化和后工业化浪潮

4、席卷人类社会的时候，各国政府都感到不能适应、不能满足社会的要求，因而相继进入了政府改革的进程之中。西方国家在转变政府职能、改进社会管理方式等方面都相继采取了新的举措去变革它们的政府。这场政府改革的运动也被称作“政府再造”(Reengineeringcov-ernment)运动，有着深刻的政治、经济和文化背景。分析各国具有共性的背景因素，大体包括以下四个方面：(一)各国政府面临着不同程度的“财政压力”任何由政府主导的改革，都或多或少地源于政府财政难以为继的压力。同样，在政府财政收入高涨，国民经济高速增长的时期，无论理论上提出多少应

5、该削减政府支出、减少总体税收规模的理由，如果政府现实运转状况良好的话，都不会主动采纳理论研究者的政策建议。这是由官僚机构追求自身预算规模最大化的动机所决定的，是不以政府领导人或政治家的意志为转移的。这也从另一个侧面说明，为什么我们的理论工作者提出的那些在理论上看来非常正确的政策建议却往往难以为政府部门所采纳的原因。一般说来，只有当国民经济运行陷入停滞或衰退，政府财政收支严重失衡，原有的政府公共治理结构难以为继的时候，政府部门才有可能根据理论工具与现实条件所提供的可能空间，主动或被动地实施政府改革。20世收稿日期：2009-08—

6、28作者简介：张康之(1957一)，男，江苏铜山县人，教授，博士生导师，从事行政哲学与文化研究；李传军(1971一)，男，安徽淮北人，副教授，从事行政理论研究。万方数据纪80年代以来，东西方先后发起的政府改革的经济背景就是各国都面临着不同程度的财政危机以及由此所导致的日益严重的财政压力。所以，几乎所有国家的政府改革都首先表现为通过改革政府治理方式以控制财政赤字，缓解日益尖锐的社会经济矛盾。(二)“政府失灵”问题逐渐显现出来。政府与市场的关系发生了根本性转变自第二次世界大战后，受国家干预和福利国家政策的影响，政府职能急剧膨胀，政府

7、被赋予了更多的干预经济生活的功能。相应地，人们对政府的期望也越来越高。的确，在干预模式中，政府也在完成许多市场无法实现的使命方面有着优异的表现，诸如调节资源配置、稳定国民经济、熨平经济波动等等。然而，随着政府为了这些职能的实现而在规模上出现了大幅膨胀之后，就出现了相反的情况：政府不仅不能补救市场失灵，反而降低了社会效益。这种现象被称为“政府失灵”。政府失灵主要以公共政策失效、官僚机构提供公共产品的低效与浪费、寻租及腐败等问题而出现。此时，人们开始意识到，如同市场不是万能的一样，政府也不是无所不能的。在这种背景下，开始了旨在调整政

8、府与市场关系的改革，在改革过程中“小政府”与“企业型政府”的建议受到了广泛的采纳。(三)全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量20世纪人类历史发展的一个显著特征就是全球化。以国际经济自由化为特征的经济全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧，其实，全球化时代的国家