都市更新的困境与突破

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1、府際關係研究通訊第十六期（民103年01月）：2-5都市更新的困境與突破彭建文國立台北大學不動產與城鄉環境學系教授cwpeng@mail.ntpu.edu.tw壹、都市更新的重要性房價泡沫與居住正義可說是當前民眾最關切的議題之一。然而，在民眾面對極高房價的同時，國內住宅的老化程度也相當嚴重，根據2010年的人口與住宅普查資料，台北市屋齡達到31年以上的住宅比例高達49%，高雄市為35.7%，新北市為33.5%，這些老舊住宅主要興建於民國60～70年期間，大多面臨結構安全有疑慮、缺乏電梯設備、違章建築嚴重、鐵窗林立、無停車空間、以及鄰里公

2、共設施不足等問題，甚至部份還有海砂屋與輻射鋼筋的問題，嚴重影響居住安全、生活品質、以及都市景觀。因此，如何透過都市更新來增加住宅供給與改善住宅及鄰里環境品質，儼然成為當前政府最重要的住宅課題。貳、都市更新的困境其實，住宅老舊問題並非台北市或新北市獨有，但卻很難見到雙北市以外的其他縣市有都市更新個案的推動，最主要的原因在於經濟誘因不足，因為都市更新的產權整合相當不易且審議過程相當冗長，相關參與者必須面對高度的不確定性。因此，雖然都市更新可說是對大多數參與者有利的方案，但卻面臨許多不易1解決的困境，我們可將相關問題歸納如下：一、產權複雜，地

3、主與相關權利人的意見整合相當不易。若政府為減少產權整合1彭建文等(2011)發現容積獎勵為民間參與最大的財務誘因，但由於部分行政區之市場租金成長率與變異數較低，將抵銷容積獎勵誘因的效果。亦即，市場情況仍為影響都市更新推動與否的主要原因。2困難度而縮小都市更新單元的規模，由於缺乏較大規模地區的整體規劃，且2多為零星點狀的更新，所能提供的公共利益也相對有限。二、資訊不透明與不對稱，造成實施者(建商)與地主互信不足。不過，地主本身專業知識與財力不足，自組都市更新團體不易，且承擔風險能力不足。三、政府都市更新審議的事權分散且人力不足，導致審議程

4、序冗長，參與者需承擔相當大的市場、法令、以及政策變動風險。四、不動產估價的獨立性與專業性仍有待改進。五、面對少數反對的住戶，政府大多不願執行公權力而選擇以拖待變，使得都市更新常因少數人不同意而無法順利推動。參、突破都市更新困境的可能思維台灣是一個民主的國家，許多公共事務的決策流程相當緩慢，且經過中央與地方、政府與民間、財團與財團、財團與弱勢團體…等多方角力的結果，最終方案往往與當初目標落差甚大，且政黨輪替也常造成政策的穩定性不足，甚至可能出現少數綁架多數的不合理現象。個人認為要解決當前都市更新的困境，可從下列幾點作法著手:一、提高民眾參

5、與都市更新的誘因（一）強制與補助雙管齊下，全面進行老屋健檢，評估都市更新的迫切性，尤其是目前建物是否有結構安全的疑慮。（二）重新檢視個別都市的整體容積負荷能力，在不違反容積總量管制的原則下，能依據都市更新個案的狀況差異，提高都更容積獎勵值，但亦應要求有對等的公共利益回饋，尤其是應提供一定比例的可負擔住宅或對等3價金，增加市場中可負擔住宅的供給量。（三）都更容積獎勵的決定應儘量透明化與穩定化，避免造成地主的過度預期心理而延緩都更。（四）建立優良建商制度，協助地主遴選專業且有信譽的實施者。（五）政府應在都市更新過程中扮演更積極的角色，並建立

6、具公信力的協商輔4助機制，有效解決建商與地主及地主與地主間的認知差距。2張隆盛(2009)認為國內都市更新問題包括:更新規模過小、點狀更新而非面狀更新、交通建設與都市更新脫節、公有地更新困難重重、更新後多為豪宅、更新速度緩慢、公權力不彰、以及產業轉型/工業區更新被忽略等。3張維修(2012)認為國內的都市更新就是上流化(gentrification)政策，社會排除與取代(displacement)現象在都市更新計畫執行的不同階段分別以不同形式出現，更甚者在更新計畫實施前早已真實的發生。4王明傑、魏岱霖(2011)指出公辦都市更新案相較一

7、般都市更新案更為迅速，主要關鍵在於政府相關部門的緊密協助，若實施者也能審慎擬定計畫，並同時思考後續執行上的實質問題，將可使都市更新工作更加順利推動。3二、有效解決少數不同意戶問題（一）許多不願參與都市更新的住戶是因為對更新後分配的權益不滿意，此部分應加強不動產估價的公正性與專業性，例如將現行實施者委託三家不動產估價業者的模式轉變為建商、地主、以及都市更新單位各委託一家不動產估價業者的方式，並應重新檢視都市更新權利變換估價的相關規範。此外，亦可配合前述的專業協商機制，使都更權益分配更為公平與合理。（二）部分對現況很滿意，認為沒有都更必要性

8、的地主，若能在都市更新單元劃設時能直接加以排除最佳，否則勢必要透過公權力的方式處理，建議政府在合情、合理、合法的情況下，仍應展現公權力而不鄉愿。三、提升都市更新審議效率（一）依據各縣市都市更新的案件規模，適