新中国救灾方针演变考析

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1、2014年3月当代中国史研究Mar．，2014第2l卷第2期ContemporaryChinaHistoryStudiesVol_21NO．2新中国救灾方针演变考析蒋积伟[摘要]救灾方针关系到救灾工作的发展方向、根本途径和基本方法。新中国成立以来，中国政府在不同时期制定了不同的救灾方针。从其基本脉络来看，救灾方针不断向科学化的方向发展，新救灾方针体现了一种官民有序互动、科学分工、人为本的现代救灾理念。但总体来看，在新的方针指导下，救灾社会化的问题尚有待进一步探索。[关键词]新中国救灾方针演变[中图分类号]D632．8；K2

2、7[文献标识码]A[文章编号]1005—4952(2014)02—0044—09方针是引导事业前进的方向和目标，具有全局性和战略性。救灾方针关系到救灾工作的发展方向、根本途径和基本方法新中国成立以来，中国政府在不同时期制定了不同的救灾方针，认真考察和思考这些方针，对做好当前和今后的救灾工作具有积极意义。一、救灾方针的初步确立与发展(一)新中国成立初期的灾情中国地域辽阔，地理气候条件复杂，自古以来自然灾害频繁发生。“历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等灾害，自公元前1766年至纪元后1937年止，计3703年问，共达

3、5258次，平均约每六个月强便有灾荒一次”。1949年，中华人民共和国成立后，自然灾害仍然频繁发生，正如时任内务部副部长的陈其瑗所总结的，“一九四九年的灾荒，种类多(主要是水灾)，地区广，灾情连续，不仅是美帝与蒋介石匪帮直接造成，也是封建阶级长期统治的结果”。根据《1949～2004重大自然灾害案例》一书统计，新中国成立后55年间发生的53个重大自然灾害中，1949～1956年就占7例。除此之外，新中国成立初期还遭受了春荒、旱灾、农业病虫害、雹灾、霜冻等自然灾害的频繁袭击，在当时百废待兴的社会条件下，造成了巨大损失，严重制

4、约了国民经济建设和社会发展。仅就1949年的水灾来说，全国受灾面积[收稿日期】2013—11—15[作者简介]蒋积伟，法学博士，副教授，教育部高校辅导员培训和研修基地(华南师范大学)，510631。本文为国家社科基金重大招标项目《中国当代社会史》(10&ZD077)及广东省哲学社会科学“十二五”规划课题《改革开放以来广东应对自然灾害的历史考察与经验研究》(GD12YDS01)的阶段性成果。①1949～1956年期间发生的7例重大自然灾害分别是：1949年第6号台风、1949年江淮及华北地区洪涝灾害、1950年淮河流域洪涝灾

5、害、1951年云南剑川地震、1954年江淮流域洪涝灾害、1956年洪涝灾害以及1956年第12号台风。详见民政部救灾救济司、民政部国家减灾中心编：《1949～2004重大自然灾害案例》，2005年8月，第1～47页。·44·新中国救灾方针演变考析约12787万亩，受灾人口约4555万人，倒塌房屋234万余间，减产粮食114亿斤，灾情分布在16个省、区498个县、市的部分地区。而到了1953年，全国农作物受灾面积达到35123万亩。(二)新中国成立初期“生产自救”方针的确立面对严重的灾害，新中国一成立，党和政府就把救灾工作提

6、上重要议程，并适时制定了“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。这一方针，实际上是党在局部执政时期，应对自然灾害的一贯思路和经验积累。2012年，电影《1942}的上映，引发了社会各界对于灾荒问题的关注，也使我们大概了解了国共两党对于灾荒问题的不同做法。1942年，以河南为中心的中原地区发生了严重灾荒。国民政府为了完成征购粮食的任务，严密地封锁了灾区消息。与国民政府形成鲜明对比的是，在遭受旱灾、日军以及国民党军队三重打击的边区，尤其是晋冀鲁豫边区，发动了一场轰轰烈烈的救灾度荒运动。其做法主要是：把政府救济、社

7、会互助和自救三者结合起来，使救灾运动成为在边区政府领导下的，以党、政、军、民合力为基础的群众性自救运动；把社会救济和灾民生产结合在一起，通过各种互助合作形式，恢复农业生产，扶持农村副业和手工业。这种救灾模式实际上为新中国救灾方针的确立奠定了基础。当然，“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”方针的确立，也是与新中国刚刚成立时满目疮痍的背景相吻合的。当时国家资金短缺，物资匮乏，且面临多方面的开支，拿不出多少资金和物资救助灾区。因此，这个方针没有提出国家对灾区的救济和扶持，而是把节约救灾放到了首位。把以工代赈写进方针同样是因

8、为国家拿不出更多的资金救助灾民，只好通过让灾民参加工程建设的方式，来缓解救灾资金的压力。在此基础上，1950年召开的第一次全国民政会议，正式提出了“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针。与前者相比较，这个方针强调了生产自救的重要性，并明确了政府在救灾中的辅助责任。因此，