中国公共预算改革的目标选择

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1、*中国公共预算改革的目标选择马骏本文运用凯顿的预算模式理论研究了中国公共预算改革的目标选择。本文的主要结论是，中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标，中国预算改革的当务之急是将政治控制与行政控制纳入预算过程。不过，目前预算改革的主要目标是行政控制而不是政治控制。然而，由于中国正在逐渐地从“自产国家”过渡到“税收国家”，因此，中国的预算改革应该尽早将政治控制纳入预算改革。最后，虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式，但是，中国目前并不具备实行的条件。即使对于实行新绩效预算来说，先实行一种“控制取向”的预算体制也是有帮助的。这个控制阶段有

2、助于形成实行新绩效预算必需的基础条件。关键词预算改革目标选择政治控制行政控制中国预算经历了三个时期：计划经济时期（1949-1978）、过渡时期（1978-1999）、1999年预算改革至今。在计划经济时期，中国的政府预算体制是以计划为核心的。1978年经济改革以来，计划体制作为一种资源配臵的机制逐渐瓦解。但是，直到1999年预算改革以前，由于财政改革主要集中在收入方面，所以，中国没有建立起一种新的预算体制来填补计划体制瓦解后留下的预算管理真空。1999年，中国终于将财政改革的重点转移到支出管理，对预算编制与执行过程进行重构。从长远来看，如果这一预算改革成功，

3、它将对中国政治与政府管理带来意义深远的影响。但是，由于预算改革不可避免地要触及既有的利益和权力分配格局，难免会出现抵制改革的情绪和力量。例如，由于预算改革逐渐将权力集中到财政部门，限制了部门使用资金的自由，因此，支出部门都在不同程度上对目前的预算改革有一些意见。有些意见是合理的，比如质疑在现有的预算体制和政策制定体制下财政部门能否有效地审查预算。但是，另一些质疑则是不合理的，比如，要求继续保留部门对资金的二次分配权，抱怨国库集中支付体系缺乏灵活性，抱怨财政部门在集权等。这种不合理的质疑反映出各个部门并没有正确地理解目前正在推动的预算改革，也反映出他们对现代公共

4、预算体制缺*本研究获得国家创新基地“公共管理与社会发展”（985二期）的资助。作者马骏（1969年-），公共行政学博士，中山大学政治与公共事务学院教授（广州，510275）联系：junma2002@hotmail.com-1-乏必要的了解。同时，一些预算改革的支持者以及希望中国预算尽快实现理性化的学者希望进一步推进中国预算改革。最近，无论是理论界还是实践部门都对绩效预算越来越感兴趣。有些地方政府已经在筹划绩效预算。一些预算官员还根据新绩效预算中实行的分权模式来批评目前国库体制改革的集权。另一些研究者则认为目前中国并不具备推行绩效预算的条件。这些意见和争议实际上

5、提出了一个非常重要的问题：对于中国目前正在进行的预算改革来说，它的近期目标是什么？远期目标又是什么？运用凯顿的预算模式理论并结合笔者最近两年在地方预算方面的调研，本文准备对这个问题进行回答。一、预算时代的划分：一个理解的框架一个国家的预算改革应该如何确定改革的重点首先要考虑自己所处的预算发展阶段。在不同的发展阶段，预算体系最迫切需要解决的问题是不同的。对于中国预算改革来说也是如此。只有在正确理解中国预算体系所处的发展阶段的基础上，我们才有可能就中国预算改革的目标做出正确的选择。在此，著名公共预算专家凯顿提出的预算模式理论就非常有价值1978年，凯顿（Caide

6、n）发表了《预算模式》一文。在该文中，她运用以下三个变量对预算历史进行了总结：（1）收入汲取，即一个预算体制从社会中汲取资源的能力；（2）公共责任，即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任；（3）行政控制，即在政府内部是否有严格的财政控制。凯顿将预算史划分为①三个时代：前预算时代、预算时代和超预算时代。这三个时代分别形成了三种不同的预算模式。表-1概括了这三种预算模式的基本特征。表-1预算模式收入汲取公共责任行政控制前预算时代高低低预算时代高高高超预算时代高高低“前预算时代”主要是指专制君主制时期（介于中世纪后期和19世纪初以前）。尽管这一时期的预算模式相

7、对成功地汲取了大量的收入，其付出的代价则是非常低的公共责任和行政控制。“前预算时代”的政府之所以采取该种预算模式主要是因为：（1）政治上的原因。这一时期的政治体制都是前民主政体，君主①Caiden,Naomi.1978.Patternsofbudgeting.PublicAdministrationReviewVol.38,(November/December):539-543.-2-制政府的收支活动是不受社会制约的，它的预算也不用对公众承担公共责任。（2）经济和技术发展水平。19世纪以前的经济和技术发展水平比较低，在预算管理中实行严格的行政控制的交易费用（信

8、息成本、协调成本和测量成本）是非常高的